关于效益审计理论的实践与思考

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随着改革的不断深化和经济社会的迅猛发展，审计工作的地位和作用越来越突出，社会各界对审计工作的期望和要求也越来越高。效益审计正是适应经济社会发展的需要而产生和发展起来的，它是审计工作的发展方向，也是审计工作进入新的历史发展阶段的一个重要标志。目前，效益审计已经成为世界上许多国家审计机关的中心工作，审计署也把效益审计列为近期和未来审计工作的重点。因此，深入研究和实施效益审计，已成为新时期审计机关面临的重要课题。下面，结合我们近年来在效益审计方面进行的一些初步尝试，对效益审计做一些探讨。 　　一、当前效益审计工作面临的突出问题　　近年来，我市各级审计机关在搞好审计工作的过程中，对效益审计工作做了一些探索性的实践。特别是从2005年下半年开始，以《大庆市财政专项资金效益审计监督暂行规定》为依据，进一步强化了效益审计工作。在赴先进地区学习考察和前期调研的基础上，我们把全市财政投入大、政策性强、社会关注、事关民生和社会稳定的财政资金以及政府投资项目作为审计重点，对全市28个重点项目涉及的42539万元财政专项资金进行了效益审计，分别占2005年全市财政预算支出和专项资金支出的9.11%和45.99%.效益审计的开展，深入挖掘了管理和效益中存在的问题，督促有关部门进行了认真整改。审计结束后，对如何更好地规范财政专项资金的使用和管理、促进其发挥最佳效益、提高科学决策水平提出了具体的工作设想。总的看，经过不断探索，我市的效益审计工作取得了一些成绩，也积累了一定的经验。但还有一些问题有待研究和探索。　　（一）缺乏科学统一的审计方法和评价标准，审计质量难以保证。　　西方效益审计中有一个通行的原则，即：应当克服和消除由于不同审计人员而得出不同审计结论的问题。效益审计要达到这一标准，唯一的途径就是确立一整套科学合理的审计方法，并建立社会公认的指标及评价体系。审计方法不科学，评价标准不明确，是限制当前效益审计作用发挥的重要因素之一。目前，由于缺乏科学的审计方法和统一的评价指标体系，造成了相同的审计项目因为不同的审计人员审计后结论不同；有的由于方法简单、程序不当，审计效果不明显；有的由于没有找到合适的评价标准，没能对项目效益做出准确评价。　　（二）审计时间的滞后性影响了效益审计作用的发挥。　　现阶段开展的效益审计工作，绝大部分属于事后审计，事前、事中审计和审计调查所占比重较小。由于事后审计的特殊性，很多问题已经既成事实，尤其是一些上级安排的专项效益审计任务，多数是审计以前若干年度资金及项目的效益情况，许多东西都已时过境迁。通过审计，虽然可以发现决策、管理及效益等方面存在的一些问题，但相当多的问题无法整改，一些项目由于决策和管理不当所造成的损失根本无法挽回。审计只能通过建议做一些亡羊补牢的工作，最多是要求下次不再发生。这就使效益审计的前瞻性作用无法发挥出来。　　（三）会计信息失真严重干扰了效益审计的正常开展。　　效益审计注重资源使用的经济性、效率性和效果性，其前提条件是经济活动必须真实、合法、合规。但在目前的经济领域中，会计信息失真的现象还比较严重，各类财务制假问题仍然很多，会计资料的真实性和合法性无法保证。审计机关要实现效益审计的最终目标，必须先行解决经济活动真实、合法的问题，这就使单纯的效益审计变为真实性、合法性、效益性相结合的复合型审计，客观上加重了审计任务，增加了审计难度，对审计时限的要求也更加紧迫。　　（四）部分财政性资金项目不宜开展效益审计。　　当前，理论界普遍认为财政性资金是效益审计的重点，对财政投资的基本建设项目和大额的财政专项资金支出都应进行效益审计。但是，通过审计实践我们感到，对有些财政资金开展效益审计效果不够明显。一是对部分合资建设、政府投资比例过小且其他投资不在审计管辖范围内的项目，审计后，无法对政府投入部分的资金做出完整的效益评价；二是当年未完工的工程项目，审计后对其产生的效益也无法全面评价；三是部分政府补贴、补助等专项支出，如热费补贴、下岗职工经济补偿支出、退养家属生活费、门诊医疗费、低保对象综合救助专项支出等，只要按规定发放即可，评价其固有的社会效益意义不大。　　（五）审计队伍现状不能完全适应效益审计的要求。首先，在人员结构方面。　　效益审计需要创新的、多样化的工作方法，需要运用多学科的知识，它与传统财政财务收支审计相比，具有目标多样化、标准模糊化、方法灵活化和评价主观化、结论非强制化等一系列特点。这就要求审计人员在开展效益审计时，除了掌握传统财政、财务真实合法审计所要求的基本技能外，还要具备敏锐的分析判断能力、较高的政策理论水平和比较广博的知识面，这样才能在效益评价时形成深刻而中肯的判断。以往审计机关侧重的是真实、合法性审计，因此，目前的审计人员绝大多数是熟悉财务会计方面的专业人才，同时具备财务、法律、工程造价、经济评估、经济管理等多学科知识的复合型人才更是少之又少。面对效益审计这样一个新课题，其视野相对狭窄，缺乏效益评价的意识、知识及技术技能，影响了效益审计向纵深开展。其次，在人员数量方面。按近几年的平均水平，我市审计机关每年要承担30余项省定项目的审计，地方党委和政府交办的经济责任审计和其他任务也越来越多，审计人员基本上在满负荷工作。而效益审计作为一项新的重要的工作内容，需要对被审计事项作出细致的检查和分析，质量要求高，操作难度大。这种情况下，审计力量捉襟见肘与工作任务不断增加的矛盾将十分突出。　　二、对深化效益审计工作的几点设想　　为进一步搞好效益审计工作，促使其发挥应有的作用，必须统筹规划，合理安排，扎实推进。重点应作好以下几方面工作：　　（一）提高认识，调整审计工作重点。　　深入开展效益审计既是社会经济发展的需要，也是审计工作自身发展的需要。在今后较长一段时期，我们要把效益审计摆在审计工作的中心位置，下大力气做好。在审计计划上，要积极投入审计力量，安排好效益审计工作。逐步将效益审计从传统的财政财务收支审计中彻底分离出来，审计计划单独列示，审计成果单独反映。在立项选择上，要突出重点，选准项目，力争以点代面。按照“积极稳妥、整体推进、先易后难、重点突破”的指导思想，先选择一些情况比较熟悉、审计目标明确并且专业技术性要求不太高的领域进行审计，重点揭露和查处决策失误、损失浪费、效益低下等方面存在的问题，促进加强管理，提高资金使用效益，力求审深、审透，探索效益审计的新路子，待经验成熟后再扩展到其他领域。在资金类型上，应主要以财政投资基本建设项目和其他大额专项资金支出审计为突破口。通过对这些社会关注的热点项目和资金进行审计，帮助政府把好关口，促进降低工程造价，节约财政资金。同时，要对项目和资金的经济效益、社会效益和生态效益进行综合性的分析评价，提出意见和建议，为政府宏观决策提供参考。在审计方式上，审计机关要把事前、事中、事后审计结合起来，对涉及国计民生的重大项目，要实施全过程的跟踪审计。随时发现这些重大建设项目在决策、立项、施工管理等环节存在的问题，及时提出整改意见，做到防患于未然。 　　（二）认真研究，完善具有指导意义的效益审计操作规程和评价标准。　　目前，我们已在认真学习、收集和整理国家有关效益审计法律法规的基础上，借鉴外地成功经验，结合我市的实际情况，研究制定了《财政专项资金效益审计操作指南》。从财政资金效益审计的依据、立项、程序、方法、证据的收集、评价标准的选用、审计报告等诸多方面对效益审计提供了具体业务指导，初步改变了以前因无统一的规程和标准，致使效益审计开展受到制约的状况，为进一步深化效益审计工作提供了制度保障。下一步，要继续加大实践力度，使其不断得以丰富和完善。　　（三）进一步落实审计公告制度，实现审计结果利用最大化。　　审计公告制度具有重要意义。通过审计公告，可以把效益审计结果交给社会和人民群众，促使被审计单位和相关部门主动接受社会和公众的监督，也可以促使效益审计发挥出应有的作用，达到效益审计结果利用最大化的目标。效益审计和审计公告制度是不可分离的两种审计现象，效益审计的结果如不能以适当的方式向社会和媒体公开，其审计影响力将大大降低，甚至得不到被审计单位和相关部门的重视。积极推进效益审计结果公告也符合国际惯例，它有利于促使审计机关及其工作人员不断改进工作方法，提高审计质量，服务经济发展和公共管理。今后，我们要继续充分利用审计网站、报纸、电视、电台等媒体，面向社会公开效益审计结果，更好地实现效益审计目标。　　（四）强化培训，促进审计人员尽快适应效益审计的要求。　　为解决审计人员素质与效益审计工作不相适应的矛盾，必须对现有审计人员进行经常性的培训。一是加强各类法律知识的培训和学习。二是有针对性地举办工程结算审计培训班，使财务人员掌握工程造价的基本理论和审计方法。三是对进行有关效益审计理论和实践的培训。四是选派审计人员到效益审计搞得较好的国家、地区进行考察学习，掌握操作规程，开阔视野，提高技能，尽快适应效益审计工作的需要。　　（五）整合审计资源，不断提高审计能力。　　一是要统筹安排市、县、区各级审计机关，协同一致开展效益审计。二是要加大人才引进力度，在新进人员时，要有针对性地吸收效益审计急需的工程技术人员，尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才。三是在增加编制比较困难的情况下，建立效益审计“人才库”，面向社会咨询机构、高校、科研院所，以及政府有关部门聘请有关专家，以弥补其他专业人员的不足。　　（六）改进审计技术方法，提高工作效率。　　审计技术和方法，特别是利用计算机辅助审计技术、数字和统计学技术以及比较流行的分析性复核技术，在国际审计界已经成为通用技术，审计人员如能熟练掌握和应用，必将提高工作效率，迅速提升效益审计水平。一是将过去账目基础审计法下的对会计资料的详细检查转变为制度基础和风险基础审计法下的抽样检查，充分使用统计及非统计抽样、分析性复核、符合性测试、实质性测试等方法，确定审计重点，在保证审计质量的前提下，提高工作效率。二是设计诸如调查问卷法、实地观察法、座谈法等切合实际的新方法，开展审计取证工作，提高工作效率。三是大力推行计算机辅助审计技术。目前，审计机关普遍采用手工方式开展效益审计工作，计算机辅助审计应用还很不够。对公路、金融、保险等行业的效益审计，由于其业务量巨大，审计人员单凭手工审计，不但耗时费力，且效率也不高。因此，在今后的效益审计中，要大力推行审计管理系统（OA）和审计实施系统（AO）在审计工作中的应用，把审计人员从庞杂琐碎的数据计算和整理工作中解放出来，切实节约审计资源，提高工作效率。另外，审计机关还要建立与政府财政支付中心的网络连接，实施联网审计，更及时地监督财政专项资金的拨付、管理和使用，实现对专项资金的全过程的审计监督。