试谈现阶段县级预算执行审计存在的问题及对策

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预算执行审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。从某种意义上讲，预算执行审计，实际上也就是审计本级政府。开展同级预算执行审计，已经成为财政预算管理和监督的重要环节，是加强宏观调控，促进依法理财，规范财政管理，提高公共财政资金使用效益的一项重要措施，也是一项必须坚持的重要法律制度。从审计的对象来看，预算执行审计的对象涉及到本级财政部门及其内设机构、本级地方税务部门及其直属分支机构、本级政府直接管理的一级预算单位、本级金库及下一级财政等有关部门和企事业单位。纵观预算执行审计的发展历程，从其各时期审计内容的不同侧重点和目标来看，可以将其大致划分为这么几个阶段：起步阶段，以收入预算为审计重点，主要目标是“摸清家底、堵漏补缺”；发展阶段，收入预算和支出预算审计并重，主要目标是“查错纠弊、防微杜渐”；完善阶段，以支出预算为审计重点，主要目标是：“综合监督，促进规范”；提高阶段，以财政效益审计为重点，主要目标是“参与决策、提高效益”。 　　预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能，它在发挥审计监督，促进财政改革和国民经济健康发展等方面都起到了积极作用。但随着我国财政体制改革的不断深入和社会经济的快速发展，县级预算执行审计的发展显得相对滞后和很不平衡，有的地方已经发展到以效益审计为重点的“参与决策”阶段了，可一些地方却还停留在“摸清家底”的起步阶段。特别是近几年来，国家的财政收入快速增长，财政投入的各项建设资金和专项资金的数额越来越多，建设规模越来越大，而审计对这些资金的跟踪监督却远远跟不上形势的步伐，审计发挥的作用远远达不到社会的期待。因此，对基层审计机关来说，更新观念，与时俱进地深化预算执行审计的内容，提升审计的层次，显得越来越迫切。正如李金华审计长所说：“今天的审计已经不再是简单的查账，审计环境在变，对象在变，审计的技术和方法也在变，在变化的社会中，面向未来的审计核心战略应该是让我们的社会更安全、让我们的政府更高效”。财政预算执行审计必须适应社会经济的发展趋势。财政资金来源于老百姓的税收，政府在行政过程中正确合理地使用老百姓的税收，是政府对人民负责的表现，因此，对现阶段而言，必须由收入审计向以财政支出为重点的审计转移，并逐步向效益审计转变。但是，在一些经济后发达地区，对预算执行审计工作的认识还没有达到应有的高度和深度，满足现状，不思进取，缺乏创新，预算执行审计工作还存在诸多需要我们认真思考并加以解决的问题：　　一、认识模糊，重视不够，水平不高　　首先是对预算执行审计这一工作本身认识模糊，从而把预算执行审计搞成了预算收入审计。《审计法》规定，地方各级审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督。由此可见，预算执行审计的内容范围包括本级预算执行情况与其他财政收支情况两大块，而每一块又包含收、支两个方面的内容。对于“预算”的含义，我们可以很容易地从《预算法》中找到答案：地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成，财政预算包括收入预算和支出预算。由此可见，预算执行也就包括收入预算执行和支出预算执行。毫无疑问，《预算法》规定的财政收入、支出预算的具体项目和内容都是审计机关预算执行审计的内容。“其他财政收支”，是指预算资金以外的所有其他财政性资金的管理使用情况，主要包含预算外资金、政府性基金、国有资产经营收益等。由于认识上的模糊，导致了预算执行审计的偏差，可以说，侧重收入的预算执行审计是极不完整的。　　其次就是对预算执行审计的对象范围认识模糊，认为预算执行审计就是对财政、税务部门及本级金库的审计。我国《预算法》规定，“中央及地方各级政府预算由政府各部门的预算组成”，“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”。按照《预算法》的要求，各级政府需要编制部门预算和单位预算，也就是说，本级各预算组成部门和单位都是预算执行审计的对象范围。所以说，预算执行审计涵盖的对象范围和内容是非常丰富的，任务是非常繁重的，影响是非常广泛、深远的。　　再次是对预算执行审计的意义和重要性认识不足。预算执行审计不仅有利于进一步完善预算编制体系及内容，促进预算编制的科学性和合理性，而且有利于强化预算约束力，实现“软预算”向“刚预算”转变，促进各预算部门依法理财，提高资金使用效益。再就是有利于人大有针对性地履行监督职责，人大作为我国的立法机构，有权利也有义务对政府各部门预算执行情况进行监督，但由于受人员力量、专业知识等方面的限制，人大要对本级预算执行情况进行全面的监督，就需要通过审计部门对本级预算执行的审计，来掌握预算的执行情况，从而履行监督预算执行情况的职责。　　由于认识的模糊，直接导致了对预算执行审计工作的重视不够，从而缺乏对这一工作的深入调研和部署。特别是基层审计机关，对财政、税务部门的政策调整、运作方式等情况缺乏必要的跟踪了解和信息沟通，也没有安排专人对相关信息资料进行收集、整理、研究、分析。审前准备工作的严重不足，以致对预算执行审计工作的规划和项目的安排等产生了偏离实际、脱离重点等不利影响。一些人认为，财政预算执行审计年年搞，而且每年的审计对象和内容基本都类同，而预算是由政府制定、人大批准、财政部门执行的，预算执行和其他财政收支体现的是政府的意志，审计部门隶属政府，预算执行审计是下级监督上级，虽然“理直”，但无法“气壮”，揭露问题是给政府领导的脸上抹黑，会影响政府的形象。因而对预算执行审计的观念逐步淡化，信心动摇，流露出应付的心态，从而对预算执行审计缺乏应有的积极性和主动性。再加级审计机关在人事安排上经常轮换岗位，也使得当年的审计与以前的审计相脱节，从而对被审计单位违纪问题的构成、程度、手段等情况缺乏统一规范的记录，致使许多情况难以从整体上分析。在具体的实施过程中，为了按时完成任务，审计人员也不愿“自找麻烦”去做更深入的工作，而是例行公事般的被动应对，按照往年的做法，依葫芦画瓢。每年都这样消极应对，仓促上马，草草收场，致使预算执行审计几十年没有长进和突破，长期停留在起步阶段的水平上。