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摘要 上海文广的制播分离改革标志着全国广电系统制播分离的开始。从新制度学来看，制度变迁和创新的发生乃至最终实现会受到诸多因素的影响，包括国家行为、组织和活动家行为，意识形态作用和路径依赖现象，关键词 上海文广 制播分离 新制度经济学
2009年10月21日，上海文广新闻传媒集团正式分拆成上海广播电视台和上海东方传媒(集团)有限公司。标志着全国广电系统制播分离的大幕正式拉开。随后，湖南广电的改制方案也于同年12月通过广电总局的审批。目前，全国绝大多数省区都不同程度地启动和实施了制播分离改革，中央电视台和北京、江苏、上海、天津、湖南、浙江、辽宁等部分省级电台、电视台成立了由台控股的节目制作公司，积极推进制播分离改革。。新一轮制播分离改革重拳出击，改革的重点是将广电行业内“政策允许的制作业务和经营业务分离出来。打造市场主体，推动广电产业做大做强。
从制播合一到制播分离的转变，是广电体制的变迁和创新。按照新制度经济学理论，制度变迁，就是制度的替代、转换和交易过程。制度变迁和创新的发生乃至最终实现会受到诸多因素的影响。笔者结合新制度经济学的制度变迁理论，对这轮整体制播分离的特点做如下分析。
一、制度变迁中的国家行为
2009年下半年，国家广电总局密集出台关于制播分离的政策部署。7月7日至8日，2009年全国广播影视局长座谈会在哈尔滨召开，讨论了关于推进广播电视制播分离改革试点工作的实施意见。7月16日。广电总局向各地广电局下发文件《广电总局关于推进广播电视“制播分离”改革(修改稿)》，《修改稿》规定，除影视剧外，电视台从市场购买节目的比例，原则上每年不低于播出总量的30％。8月26日，广电总局颁布《关于认真做好广播电视制播分离改革的意见》，《意见》要求以中央电视台、中央人民广播电台和部分省级、副省级电台、电视台为重点，着力在影视剧、影视动画、、科技、娱乐类节目领域，积极稳妥地推进制播分离改革。0这是广电总局第一次专门针对制播分离改革发布的指导性文件。同年8月19日，广电总局正式批复了上海广播电视制播分离改革方案。可以看出，这轮制播分离由国家主导，实行自上而下的改革，不同于以往自下而上的制播分离探索。
上世纪90年代以来，某些广播电台、电视台已经自发性地开展制播分离，探索节目外包、购买或委托制作等多种分离形式，由于没有得到国家主管部门的充分肯定和支持。探索多以失败告终。制度变迁理论认为，制度变迁具有对国家行为的依赖性。因为某种制度创新需要付出巨大的费用。往往个人或团体都难以承担“第一行动集团”的职责。而“国家可视为在暴力方面具有比较优势的组织”，具有一般社会组织所没有的强制力和“暴力潜能”，能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，降低制度变迁的成本。
这轮整体制播分离改革由国家来主导，属于强制性制度变迁，其特点是由政府命令和引入和实行制度变迁。强制性制度变迁能够借助政府力量，推动制播分离深入直至最终实现。制度变迁，实际上是权力和利益的转移和再分配。制播分离改革推翻了旧有制播合一的格局和秩序，必然会遭遇利益冲突，各种利益摩擦和矛盾如果处理不当，将成为改革障碍。这需要国家积极发挥主导作用，加大扶持力度，根据改革的具体情况制定相应的措施，妥善处理好各方利益关系，完善相关配套措施，推动制播分离改革的深入。
这轮制播分离改革最引人关注之处。是把除新闻以外的节目制作和广告经营剥离出去，按市场化和公司化运作。随着改革的发展，电台、电视台所属节目制作公司可以吸纳社会资本，条件成熟的可融资上市，广电传媒集团可以兼并、重组，实现跨区域、规模化的发展。在这个过程中，国家一方面应把持制播分离改革的方向和原则，加强宏观调控和监管力度，防止改革脱离轨道；另一方面应完善相关政策法规，为广电传媒集团的发展壮大提供制度保障和良性环境。
二、制度变迁中的组织和活动家行为
制度变迁理论认为，在制度变迁中存在初级行动团体和次级行动团体。初级行动团体是制度变迁的创新者、策划者、推动者。次级行动团体是制度变迁的实施者。初级行动团体和次级行动团体都是制度变迁的主体，他们共同推动制度变迁的发展。
政府是这一轮制播分离改革的策划者、设计者以及推动者，担负着初级行动团体的职能。而具体实施制播分离改革的广电传媒组织，是这轮改革的次级行动团体。次级行动团体是制度变迁的重要参与者和推动者，根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择，推动乃至实施制度变迁。制度变迁中。需要数量巨大、分布广泛的次级行动团体合力推动制度变迁。此外，次级行动团体的质量以及行动积极性，都会影响到制度变迁的成效。
按照国家广电总局部署，这轮整体制播分离改革的主体，重点是中央电视台、中央人民广播电台和部分省级、副省级电台、电视台。目前，全国绝大多数地区都不同程度地启动和实施了制播分离改革，这有利于推动制播分离改革的全面发展。但是，在改革中要注意防止“一刀切”，各地经济条件和发展水平不同，各个广电传媒组织的情况差异很大，广电组织应根据自身的实际情况，推行符合自身特点的改革路径。如上海文广、湖南广电等试点单位，制播分离改革是其市场化、产业化发展达到相当水平基础上的必然选择。而对于那些化管理和内部改革还未到位的广电传媒组织，应“以制播分离改革带动内部管理改革和机制创新，推动劳动用工制度、收入分配、社会保障等方面的改革，建立健全相应的激励和约束机制，并深入推进管理机制的创新，建立台内事业产业分开运行管理的新模式。”“在坚持改革的大方向下，改革的具体思路、方法和步骤是没有固定模式的。”只有各个广电组织推行符合自身的制播分离，使资源和效能得到最大发挥，制播分离改革才能取得最佳的效果。
广电组织的制播分离，必然会引起内部机构的剥离与重组，牵涉到错综复杂的人事、财务等机制调整以及各种利益冲突，这些会牵绊甚至阻碍制播分离改革的进展。要处理好这些问题，需要有远见和魄力的行业领军人物与组织活动家，带领广电组织大刀阔斧、破旧立新，把握住大方向的同时灵活变通，大胆创新，确保改革的顺利进行。