黛蕊雅,官气下载,形势与政策论文2000字
摘要：目的基于现有政策提出建议，提高基本药物的可供应性。方法从产业组织角度探讨制药企业生产基本药物的激励问题，包括产量、质量问题和机会成本的间接影响。结果当无政策干预或干预不力时，制药企业生产基本药物的激励不足，而生产非基本药物的激励过度；当质量评估体系不完善且监管不力时，其提高基本药物质量的激励不足。结论制药企业在基本药物市场上投入不足，有关部门应完善政策，激励其生产供给充足的基本药物。
2009—08—18，有关部门发布了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》。基本药物制度旨在“保障群众基本用药，减轻医药费用负担”[1—3]。然而，现实中我国基本药物市场供应十分脆弱，主要表现在临床短缺、生产质量[4]、处方选用和患者依从性等几个方面。这一系列问题的根源就在于相关制度不够完善，缺少一套保障市场各个环节有效运行的激励机制。
一、基于产业组织角度的制药企业激励问题
1、制药企业在基本药物生产上的激励问题
由于理论上大多数基本药物同质化程度较高，标准化使得其质量及成本信息在制药企业间不对称程度较低。在没有政策干预的情况下，根据产业组织理论，在这样一种同质化产品市场上，长期激烈的竞争不大可能出现通过合谋而限制产量和抬高价格的结果。合谋大多发生在寡头垄断的市场当中，而我国制药产业结构以“多、小、散、乱”为特征，这样的产业结构使得每个制药企业发生机会主义行为的动机更强，再加上外部不确定性因素的冲击，这两方面原因将使合谋的聚点均衡极度不稳定[5]。可以想象，这种没有政策干预的同质化药品市场上将出现激烈的价格竞争和累积产能的竞争，从而在很大程度上消耗各竞争性制药企业的利润。由于预期到这种结果，制药企业生产同质化程度较高的基本药物的积极性自然不高。因此，若要使制药企业有足够的激励生产基本药物，就必须保障其合理的利润，这就需要通过政策确保一些企业在基本药物市场上具有生产的排他性。但这又会造成垄断问题，垄断企业为了使自身的利润最大化，往往会在产量上有悖于社会最优。然而，基本药物的属性已经决定了其价格必须相对低廉、供给应当充足，这与垄断企业的利益目标相冲突，最终导致基本药物产量不足和定价过高。
更为严重的问题还可能出现在质量上。一方面，我国当前还没有完善的关于基本药物原材料、生产工艺等质量评估体系，有关部门在实施质量监管时会遇到困难，导致现实中基本药物的质量信息在生产企业、需方市场以及监管部门之间难以统一透明；另一方面，基本药物的属性决定了其价格必须相对低廉，这将促使生产企业过度缩减成本。这两方面因素滋生的生产企业行为将严重影响基本药物的质量，最终导致质量差的药品逐渐将质量好的药品排挤出市场[4]。这种由质量信息不对称导致的逆向选择，最终降低了制药企业提高基本药物质量的积极性。
产量和质量上的激励不足都有悖于建立基本药物制度的初衷，从而造成社会低效率。因此，有关部门除了应制定政策以激励企业生产基本药物外，还应当对其进行规制，以防止基本药物供给中可能出现的产量不足和质量问题。
2、制药企业在非基本药物生产上的激励问题
非基本药物虽然不会直接影响制药企业生产基本药物，但至少会在机会成本的意义上对其产生间接而显著的影响。根据产业组织理论，厂商一方面可以通过价格和产量的合谋以及生产横向或纵向差异化的产品等途径来缓和非基本药物的市场竞争；另一方面也可以通过价格战、创新甚至其他手段来遏制进入、圈定和掠夺市场或者诱导退出。在制药产业中，由于同质化的药品市场上的均衡是极度不稳定的，这就意味着制药企业更倾向于通过生产差异化的药品来缓和正面竞争。具体来说，由于大多数非基本药物在药理作用、有效成分、剂型甚至包装等方面都没有标准化，制药企业可以通过适当的新药研发并申请专利，从而在一定期限内获得某种药品的垄断利润。由此形成的差异化产品市场除了可以避免恶性竞争、提高企业利润外，更能够满足不同的市场需求，这是有利于社会福利的。然而，新药研发本身的高成本和高风险性，可以很大程度上缓解这种激励，使制药企业采取谨慎的策略。遗憾的是，我国新药审批制度不完善，制药企业能够通过低成本的形式上的“新药研发”并申请专利来规避降价政策。即使从纯粹的市场竞争角度看，制药企业也有很强的“改剂型、换包装”的激励。首先，在定价方面，“改剂型、换包装”有利于扩大产品差异化，可以缓和价格竞争。其次，在市场份额方面，厂商会采取这种策略扩大市场需求，甚至通过与医疗机构合谋而达到圈定及掠夺市场、遏制进入和诱导退出的目的以扩大自身的市场份额。再次，由于国内制药企业规模较小，难以承担真正意义上新药研发的高成本并承受研发可能失败的高风险。再加上专利期保护期过后这种创新由于溢出效应，类似于由某一新药研发企业为整个产业提供了一种公共产品，从而增强了其他企业的竞争实力。在公共产品的提供上，每个企业都有“搭便车”的动机。因此，制药企业对于真正意义上的新药研发投资积极性不足。此外，即使在专利保护期内也不能确保该药品不会受到其他竞争性药品的冲击，这种不确定性进一步降低了制药企业进行真正意义上新药研发的激励。归结起来，在我国的制药产业中，“改剂型，换包装”式的新药使得药品价格居高不下，而真正意义上的新药研发却少之又少。通过以上分析可以看出，相比于价格低廉而同质化程度较高的基本药物来说，申请并生产“改剂型、换包装”式的新药既能规避国家的降价政策又符合企业的竞争策略，从机会成本的角度看，后者对制药企业来说显然更加有利可图[5]。
二、改进建议
1、针对基本药物的产量和价格制定相应的政策
通过允许某一达到生产标准的制药企业在某一地区排他性的生产基本药物，既可以消除恶性竞争，给企业留有利润空间，又可以发挥规模经济的优势，还有利于促进制药产业的资源整合。具体来说，首先，有关部门可以采取分类采购的方式，针对基本药物的不同情况分别合理地确定价格；合理编制基本药物采购计划，减少生产企业的销售风险；加强基本药物价格的市场调查，避免由于信息不对称和投标企业合谋行为导致的采购价格过高。2010—11—19国务院办公厅印发的《关于建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》[6]（以下简称《意见》）指出：“对独家生产的基本药物，……进一步降低基本药物价格、保障供应”；“采购机构定期汇总基层医疗卫生机构基本药物需求，……只由这一家企业供应”；“各省（区、市）卫生行政和价格主管等相关部门要对基本药物近三年市场实际购销价格进行全面调查，……建立基本药物价格信息库”。其次，有关部门可以制定政策加速基本药物生产企业的回款期，以增强其资金流动性，降低资金周转成本。落实《意见》关于“严格基本药物采购付款制度……确保基本药物货款及时足额支付”的要求。
在此基础上，建议有关部门可以通过税收减免、财政补贴以及信贷优惠的政策，降低基本药物生产企业的成本压力，扩大其利润空间；还可以采取一些非经济性的激励措施，如宣传企业的社会责任感以提高其美誉度，间接的增强其竞争力。除此之外，建议有关部门完善新药审批制度，从机会成本角度纠正制药企业的激励扭曲。
2、针对基本药物生产质量制定相应的政策
要确保基本药物的生产质量，一方面必须依靠生产企业自身对质量进行管理，另一方面还必须依靠有关部门对生产企业进行严格监管。2009—09—20，国家食品药品监督管理局印发的《关于加强基本
药物质量监督管理的规定》[7]指出：“基本药物生产企业应当对处方和工艺进行自查，……确保药品质量”；“省级食品药品监督管理部门应当组织对基本药物生产企业进行处方和工艺核查”。然而，上述“自查”和“核查”制度实施的困难在于我国还没有完善的基本药物质量评估体系，使“自查”和“核查”缺少明确的标准。因此，建立基本药物的质量评估体系，使其质量信息统一化、透明化便成为当务之急。建议有关部门依据药物经济学和循证医学等科学系统的评价方法来构建并完善基本药物评估体系，通过对原料来源、有效成分、临床效果等方面进行深入系统的研究，最终明确并公开基本药物质量的详细标准[8—9]。
此外，针对企业在生产质量方面可能出现的违规行为，需要制定明确的、具体的、可操作的处罚措施，以起到威慑作用[10—11]。
参考文献：
[1]卫生部。关于建立国家基本药物制度的实施意见[Z]。卫药政发[2009]78号，2009。
[2]卫生部。国家基本药物目录管理办法[Z]。卫药政发[2009]79号，2009。
[3]国家发展和改革委员会。关于公布国家基本药物零售指导价格的通知[Z]。发改价格[2009]2498号，2009。
[4]徐徕，陈曦，杜蕾。完善基本药物供应保障机制及有关部门职能建设研究[J]。上海食品药品监管情报研究，2009，（96）：20—28。
[5]JeanTirole著。产业组织理论[M]。张维迎，译。北京：中国人民大学出版社，1997：269—349；363—533。
[6]国务院办公厅。关于建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见[Z]。国办发[2010]56号，2010。
[7]国家食品药品监督管理局。关于印发加强基本药物质量监督管理的规定的通知[Z]。国食药监法[2009]632号，2009。
[8]朱与杰。确保基本药物安全有效可控[N]。湖北日报，2010—05—19（10）。
[9]邵瑞琪，左根永，赵丽。试论新医改形势下我国国家基本药物制度建设[J]。中国药事，2009，23（2）：139—143。
[10]何倩。配套措施撬动基本药物制度[J]。中国医院院长，2009，（2）：72—73。
[11]中国经济体制改革研究会新医改项目组。基本药物供给保障制度的国际经验和启示[J]。中国医院院长，2008，（21）：53—60。