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市场化改革以来，公共政策执行陷入更加复杂的环境。分权改革后地方政府的权力不断上升，地方政府在与中央政府讨价还价的过程中具有更大的自主权。“条块结合”的治理结构导致行政权力分割，政府部门间的交易成本增加。在市场化的影响下，地方政府成为一个利益主体，极力维护和伸张地方利益，地方政府的政策执行既与上级政府，尤其是与中央政府的政策理念、要求和政策导向不一致，又与本区域内的社会公共利益需求不一致。在多重因素影响的复杂背景下，出现了一系列中央政策执行失败的现象，这引发了研究者的兴趣。围绕政策执行偏差的原因以及如何实现政策有效执行，研究者开展了理论探索和经验研究。
蒙特乔伊和奥图尔[1]（Montjoy & O’Toole）认为执行问题可以被视为组织问题，组织运转失灵可能直接导致政策执行偏差。因此，研究者们运用组织理论的相关概念解释政策为何没有被遵守、组织变革和组织控制程度如何影响政策执行等的问题。本文从组织视角对现有文献进行梳理，展现理论与经验研究之间的张力。组织理论从两个角度对政策执行展开研究：一是从个体或组织内部研究组织特征和组织行为对政策执行的影响;二是研究组织间关系，包括政府机构之间、政府内部各部门之间以及政府机构与社会组织之间关系的形成、维护和发展的调度对政策执行的影响。
一、组织内部要素对公共政策执行的影响
埃默尔（Elmore）指出组织理论对政策执行研究的重要性，他认为分析政策执行过程不能只凭一种组织理论模式，他提出了四种政策执行的组织模型，即系统管理模型（system management）、官僚过程模型（bureaucratic process）、组织发展模型（organizational development）及冲突和交易模型（conflict and bargaining）。每种模型都能够或多或少地揭示政策执行偏差的缘由。虽然埃默尔提出影响政策执行的不同视角的组织理论模型，但是他没有指出理论模型在不同政策领域应用的差异。而且，价值观念、利益冲突和个人需求等组织内部特征在埃默尔的模型中过于强调，外部环境的变化对组织及其成员产生的影响被忽视，组织理论模型不能有效解释外部环境与政策执行结果之间的关系。
敦泽尔（Dunsire）从信息的传递过程解释政策执行失败的原因。他认为政策执行是一个从政策执行主体到官僚机构，再经由官僚机构内部的投入产出过程，官僚机构的运转导致政策产出偏离政策意图，产生“鸿沟”（gap）。从结构上看，官僚机构实行横向和纵向的专业分工，每个成员都有专属“领地”，以及基于所辖业务的一系列“权利”。从过程上看，官僚机构的运行过程高度机械化，它的运转是由一系列规则规范的，并通过项目将每个成员的工作连在一起，而这些程序、规则和项目并非不可改变。官僚机构中传递的有关政策执行的信息是具有推理性的加工、转换和揭示的过程，因此信息失去了初始的面目，变得面目全非。
丁煌从信息不对称的角度解释政策执行偏差的原因。他指出，信息量在政策制定者与执行者间分布不均匀。“主要表现有：其一，在识别政策执行者的过程中，政策制定者难以透析政策执行者的真实想法，只能依靠一些外在特征来做出选择，从而导致政策执行者资质信息的分布不对称。其二，虽可能选择了适宜的政策执行者，但政策制定者只能投入极少一部分时间或运用有限的获取信息的渠道来关注政策执行者的行为，这样有关政策执行者的行为的信息就呈现出不对称。”[2-3]政策执行中的信息不对称造成选择政策执行者时会出现逆向选择问题，即选择了不适当的人来承担政策执行的任务。信息不对称还会使政策执行者面临道德风险，因为政策制定者不能跟踪了解政策执行者的行为信息，政策执行者就会利用拥有的信息优势，将绝大部分的政策资源用于服务自身的利益。
上述政策执行研究者主要是从单一组织或组织内部的角度来分析政策执行，分析组织特点及组织行为如何对政策执行产生影响，注重研究组织因素的影响。如果政策由单一组织负责执行，该组织的内部结构、成员分工、价值观念等因素就是影响政策执行效果的主要因素，要保证政策执行组织的服从性，必须要控制政策意图与组织利益的冲突程度，有效运用执行监督与控制机制。同时，政策目标是否清晰、可供支配的资源是否充足、政策执行的相关信息在组织层级间的传递情况等因素，都成为影响政策执行成败的重要因素。但是，组织内部的研究视角忽视了复杂的组织之间关系，以及组织的外部环境对政策执行的影响。
二、组织间关系对公共政策执行偏差的影响
弗里茨·萨尔夫（Fritz Scharpf）强调“政策的形成和执行不可避免的产生于具有各自利益、目标和策略的分离的不同参与者之间的多元互动”[4]。政策执行的过程中植入了许多横向和纵向的组织关系。横向关系主要是负责执行的组织与相关组织间的关系，包括政府的不同部门之间、同一部门的不同单位之间、政府与企业或其他社会组织之间的关系。纵向关系是指政府不同层级之间的关系。因此，不同组织相互之间如何发生关系成为执行研究的重要内容。
组织间关系理论认为，出于自身生存和发展的考虑，组织间存在着不同程度的资源依赖关系，其差异性决定了组织间关系的特点。奥图尔等人认为，组织间关系的特点在很大程度上将影响政策执行的成效。当政策执行对组织间的协调要求不高时，政策执行成功的可能性较高，反之，政策执行成功的可能性较低。资源的多寡是组织间政策执行成功与否的关键因素，用于组织间协调的资源越少，政策执行成功的可能性也就越低。组织之间的依赖性越强，越容易引发组织间冲突，而冲突又使政策执行过程更加混乱，政策执行效果更难预测。此外，政策目标的实现取决于各行动主体的策略选择，政策执行更像是一种无序的学习过程，而非可预测的程序化过程。因此，组织间关系理论注重对政策执行成功和失败原因的分析，认为政策执行成功和失败是组织间依赖性的函数。
国内学者关注我国横向和纵向的政府部门关系对政策执行的影响。首先，纵向政府间的权力划分缺乏规范，这表现为地方政府在决定和处理本行政区域内的政治、经济和社会事务方面拥有越来越多的自主权，而中央政府的权威流失、宏观调控乏力甚至失灵，这给中央政策的执行造成了不利影响。其次，横向机构间职能配置交叉重叠。这既包括党政机构之间的职能配置重叠，也包括各行政机关之间的职能配置交叉。在党的绝对一元化领导下，党政不分、以党代政，政府成为党的执行机构和附庸的不正常状况。当党委部门和政府机关利益冲突时，政策的有效执行受到干扰。各行政机关之间的职能配置交叉，导致一些相互冲突的政策出台，各执行主体在政策执行过程中因利益纠葛而相互扯皮最终使政策执行出现偏差。
公共政策执行的组织间关系分析表明政策执行是政府和其他社会组织及个人之间的互动过程。这种视角侧重于对行动者行为的描述，认为组织间的资源依赖关系会影响政策执行的效果。但是组织间关系分析缺乏对行动者行为选择的解释，也不能有效地说明组织间关系的演变及其对政策结果的影响。
三、政策网络对公共政策执行偏差的影响
20世纪90年代以来，政策网络分析的发展将动态的、复杂的政策过程作为分析对象。在某种意义上，奥图尔等人所指的组织间关系可以被视为是组织间网络关系的一种表现形式。作为一种描述和解释动态的、复杂的政策过程的分析手段，网络分析可以解析政策执行过程中互相依赖的多种组织或组织内多个部门的互动关系。在网络环境中，政策目标的实现不可能通过简简单单的自上而下的控制和命令就实现，而是取决于多方行动者之间的互动和参与，以及多方行动者在互动中形成的信任和信念，以及适当的协调机制和管理策略。
早期的政策网络研究关注参与政策过程的行动主体类型，描述行动主体之间的资源依赖关系。偏重类型学的政策网络分析，注重对网络主体资格、网络的制度化程度、以及网络中的资源与权利关系等个体因素的研究。Dowding认为，这些研究所采用的概念不是网络自身的特征，而是网络构成因素的特征，不能真正解释政策网络过程。政策网络管理弥补了这一缺陷，它重视参与互动的行动者依赖的结构机制（interaction setting）。网络管理研究认为，观念（perception）和规则（rule）是形成多元行动者之间的共识，协调多元行动者关系不可或缺的两个重要因素。政策网络研究中的制度维度认为应将互动规则制度化，并随着政策互动过程的推进，调整既有的基础性制度安排。
丁煌和杨代福将政策网络分析与博弈论整合，建构模型对我国房价宏观调控政策执行阻滞的个案进行实证分析，认为我国房价宏观调控政策执行的行动者基于各自的利益追求与立场，在政策执行中形成同盟和对立的关系，行动者博弈的结果必然是政策执行阻滞。侯云从政策网络的视角分析了流动儿童义务教育政策的执行问题。政策执行主体、政策目标群体、政策利益相关者之间相互依赖又相互冲突，通过资源交换、目标冲突、利益博弈等，对政策执行产生复杂影响，形成网络执行困境。朱春奎等从政策行动者的角度出发，考察怒江水电开发与婺源回皖运动的政策过程，理解政策过程中行动者所处的权力结构条件与行动策略运用的关系。
政策网络分析研究网络的参与者及其彼此间的联系，关注网络中的核心组织与其他组织间的关系和互动，较好地揭示了政策执行过程的动态性和复杂性。但是，在网络环境下，缺乏共同的权威统一协调和引导行动者之间的行为，行动者之间的交易、妥协和谈判贯穿在政策执行过程的始终。而且，政策执行网络在内涵和研究方法等问题上，研究者们没有取得一致意见。
四、结语
当今中国的公共政策执行处于一个复杂环境，地方政府与中央政府之间的互动关系不断变化，观念、利益、规则之间彼此碰撞，如何保证地方政府的公共政策执行实现中央政府的政策目标？参与政策执行的各个行动主体如何影响政策执行的过程？行政体制又如何影响各个行动主体的互动？这些问题我们可以从组织视角的公共政策执行研究中获得有意义的解释。
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Analysis on Public Policy Implementation Deviation under the Organizational Perspective
LI Han
（Social Sciences College of Shanghai University of Engineering and Technology; Department of Sociology， Shanghai University，Shanghai 201620，China）
Abstract： Research and progress on the bias of the implementation of public policies from the perspective of organization. Perspective stressed the key role of organizational factors within the organization， inter-organizational interaction and policy networks on policy implementation deviation.internal organizational analysis of organizational factors focus on the importance of the affection of the implementation of the policy. Interactive analysis highlights the impact of inter-governmental organizations and other social organizations and individuals interactive process of policy implementation.Policy network analysis focused on the dynamic and complex nature of the policy implementation process.
Key words： Policy implementation deviation;Organization Inter- 威廉·贝弗里奇是英国《社会保险与相关服务》（即《贝弗里奇报告》，以下简称报告）的总设计师，因该报告奠定了英国福利国家的理论蓝图，他也获得“福利国家之父”的赞誉。贝弗里奇留给世人的最重要遗产莫过于其独树一帜、影响深远的社会保障思想。其中保险缴费思想、国民最低生活保障和统一费率思想是他用于指导整个报告设计的灵魂。然而进一步的研究结果表明，它们并不是绝对地无懈可击，而是有缺陷的。
一、贝弗里奇的社会保障思想
（一）保险缴费思想
保险缴费思想是贝弗里奇社会保障思想的主生命线，也是整个社会保障计划得以实施的基石，否则整个社会保障体系终将成为如幻泡影的空中楼阁。它主要是指社会保险计划采用缴费的方式来实现，即社会保险是一种缴费型保险制。它有两层含义，首先，它是统一费率的、缴费型的保险制度，即在国家的普通税收体制外建立一个新的缴费机制，“每一个参保人及其雇主以统一费率缴费，而不考虑其经济状况，所有参保人，无论贫富，都要为相同的保障项目支付同样的缴费额”[1]136。其次，缴费型保险的假设前提是充分就业。充分就业不仅是为了遏制公民过度依赖国家社会保障思想的滋生蔓延，更是为了确保参保人拥有稳定的收入来源，能够按时缴纳保险费，确保社会保险计划的顺利进行。贝弗里奇十分推崇缴费型保险，认为它具有无可比拟的历史优越性和道德价值。首先，它是英国20世纪以来社会保障制度发展的重要传统，已经在民众心中根深蒂固，不易被打破。其次，参保者可把得到的保险津贴理所当然地视为其缴费应得的回报，有助于抑制英国社会普遍存在的“接受救济等同耻辱”之风。
（二）国民最低生活保障
国民最低生活保障思想源于费边社会主义，最早由韦伯夫妇在1897年提出。其大体观点是国家有责任保障国民最基本生活，满足国民在最低工资和工时、卫生医疗、教育、住房、儿童津贴、就业等方面的基本需求。20世纪英国社会学家朗特里发展的“贫困线”概念与之有异曲同工之妙，都强调了生存原则的重要性，而生存原则也是《贝弗里奇报告》的核心和灵魂，“没有了它，该报告仅是一个使现有社会服务合理化的方案”[2]355。在早期，贝弗里奇并没有把社会保障计划与国民最低生活保障思想联系起来，转折出现在1936年他拜读朗特里的《进步与贫困》之后。贝弗里奇认为如果社会保障计划能够以国民最低生活保障思想为基础，生存原则就会实现，阻碍社会进步的贫困终将被消除。因此社会保障计划的本质内涵就是保障国民最基本生活，在与西德尼·韦伯的一次通信中，贝弗里奇具体阐释了他对社会保障概念的理解，“不同的人在不同意义上使用社会保障这一概念，在我的报告中我从狭义的角度使用它，它主要是指当人们因失业、疾病、事故或年老等因素导致收入中断时可以确保人们有一定的收入……我使用社会保障这个术语是指保障人们维持基本生活的最低收入”[3]。贝弗里奇委员会首先把衣、食、燃料、照明和住房定义为国民基本生活必不可缺的“五要素”，据此确定了一个“国民最低生活标准”，如果保险津贴与此标准保持一致，国民最低生活保障就会实现。
（三）统一费率思想
统一费率思想除了指统一费率的保险缴费外，在本文中主要指统一费率津贴，即所有参保人的保险津贴（工伤津贴除外）水平是一致的，不考虑因失业、伤残或退休而中断的原收入是多少。如上文所述，统一费率津贴水平取决于国民最低生活标准的高低，是与国民最低生活保障思想相辅相成、紧密相连的。统一费率津贴思想体现了贝弗里奇是一名坚定的自由主义者，他相信国家应该为每个人提供社会保障，但是“如果国家提供的保险津贴低于维持最低生活所需要的水平，贫困便不能消除，相反为之，便会超出国家最基本的职能范围，导致其他公民的财富被贫困者浪费掉”[3]。由此可知，统一费率津贴是国家责任和公民权利的最佳平衡点。贝弗里奇坚信统一费率津贴不会阻碍人们的进取心，因为人不同于动物，人类的进取心和需求是没有上限的，人类是有精神的[4]，人们会通过自愿行动来弥补超出基本需求的额外需求。总之，对贝弗里奇来说统一费率是原则性问题，任何时候都不能妥协。
二、社会保障思想的缺陷性
以上社会保障思想是《贝弗里奇报告》设计的核心理念，但事物往往具有两面性，它们既是《报告》革命性的重要体现，也具有内在的缺陷性，集中表现在以下两方面。
第一，缴费型保险与传统家庭观密不可分，强化了原有的性别角色和关系，损害了广大妇女权益。缴费型保险制是建立在贝弗里奇“男耕女织”式传统家庭观念基础之上的，在这一观念模式下，妇女作为妻子和母亲的主要职责是操持家务、相夫教子，不应该也不被鼓励从事任何有酬工作。故缴费型保险的假设前提充分就业实质上指父权制下的男性充分就业，这意味着保险缴费制也是以男性为主体的缴费体制。因此有学者把福利国家的建立看作是“秘密的”父权制向“公开的”父权制转变，强化了原有的性别角色和关系[5]。在这一传统家庭观和性别观影响下，贝弗里奇认为，战争结束后大多数妇女会重新回归家庭，不再从事任何有酬工作，妇女可以被看作是在经济上依赖丈夫的“伙伴”，与丈夫构成一个“共同参保人”，享受“共同保险津贴”。贝弗里奇为妇女构建的社会保险权利是建立在婚姻基础上的缴费保险，而不是真正的公民权基础上的。从这一意义上来看，帕斯卡批评道“有子女的母亲可领取家庭津贴”的福利政策仅是对妇女繁衍大不列颠民族贡献的肯定，“从本质上来说它（家庭津贴）不是对妇女权利的认可，而是一项鼓励男性就业的激励措施”[6]。再者，贝弗里奇也损害了少数已婚妇女工作者的权益，为了所谓的公平性，贝弗里奇对她们给予了“特殊待遇”，她们在收入中断时不能享受全额的失业和疾病保险津贴，而仅仅可得到其75%的津贴标准，养老金也只能得到普通标准的40%[7]。女权主义者对贝弗里奇的这一做法给予了强烈的批评，她认为这样做低估了已婚妇女工作者的社会价值，抑制了她们在社会中塑造独立的人格和健康发展。缴费型保险实质上抑制妇女进入劳动力市场，强化了妇女的传统角色。因此费昂娜·威廉姆说，“在女权主义者的著作中，贝弗里奇被塑造成十恶不赦之人[8]123。”
第二，国民最低生活标准与统一费率津贴互不兼容。由于不同地区的物价水平各异，每个地方的国民最低生活标准是一个因时因地不断变化的变量，如若在全国范围内使用一个单一的统一费率保险津贴无法解决地区差异性。两者之间的矛盾在房租问题上表现得尤为激烈。房租是保障基本生活“五要素”之一住房需求的物质基础，然而英国劳动部的一项家庭支出调查结果显示各地区衣、食、燃料和照明支出在总支出中所占的比例在94.2%～104.9%之间小范围变动，相比之下各地房租支出相差悬殊，以工业家庭为例，伦敦的房租支出比例为148.1%，苏格兰的则为70.4%[1]84。恰可以维持苏格兰国民基本生活的津贴对房租负担重的伦敦居民来说却是不足的。朗特里曾建议统一费率保险津贴附加实际房租补贴可以解决国民最低生活标准的地区差异，但实行房租补贴必然涉及对各个家庭实际所需的房租金额进行财产调查，从实际操作和行政管理方面来讲，耗时耗力，更重要的是，这样做又违背了社会保险废除财产调查制原则。无论贝弗里奇是否接受朗特里的提议，都注定了他的失败不可避免。统一费率津贴对贝弗里奇来说是原则性问题，遵循这一原则比任何背离该原则的做法都要容易得多，最后经过内心一番挣扎，贝弗里奇实质上以牺牲国民最低生活标准的代价保证了统一费率津贴。这意味着社会保险计划无法实现生存原则，更无法消除社会贫困。
三、评价
以传统的家庭观和性别观为基础的缴费型社会保险不仅损害了妇女福利权益而且强化了他们的传统角色，这与英国战后社会发展趋势并不相符。实际上自从二战以来越来越多的妇女进入劳动力市场，但他们并没有像贝弗里奇设想的那样战后大多数妇女重新回归家庭，相反的是，已婚妇女工作者比率日益升高，1951年英国女性就业率更是上升到39.3%，其中已婚妇女占25%[9]。所以霍华德哥伦内斯特评价道“贝弗里奇对指导社会保障的思想原则所做的假设经不起推敲。这些假设显得落伍，有时阐述得不够透彻，并常常互相矛盾，总之，它们与现代家庭生活所追求的目标以及已发生变化的劳动力市场相脱节”[10]29。无怪乎艾思平·安德森感叹道：“如果福利国家存在危机的话，那是由于从体制上来看它建立在一个不再被认可的旧社会秩序基础之上。”[11]64贝弗里奇本希望通过以社会保险为主，以国民救助为辅的社会保障计划消除贫困，但是国民最低生活标准的牺牲最终导致国民救助体系成为一个消除贫困、保障八百万人基本生活的社会安全网，这是贝弗里奇始料不及的。
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A Study on the Flaw of Social Security Thoughts of Beveridge
MA Hong-li
（Department of History， Nanjing University，Nanjing 210008，China）
Ab[dYlW.Net专业提供代写毕业论文的服务，欢迎光临wwW. DYlw.NEt]stract： Having the reputation of “founder of the welfare state”，Beveridge’s most important heritages remaining in the world are his outstanding and far-reaching social security thoughts.Contributory insurance，national minimum and flat rate are the cores guiding the design of the Beveridge Report.However，further studies indicates that they are rather flawed than flawless.First of all，contributory insurance further resulted in gender inequality.Secondly，flat rate is incompatible with national minimum.
Key words： Beveridge;social security thoughts;flaw
收稿日期：2014-09-20
作者简介：马红利（***-），女，河北邢台人，硕士研究生，从事英国福利制度研究。 organizational relations;Policy Network
收稿日期：2014-10-20
基金项目：上海市教委科创项目“新生代农民工社会融入政策研究”（12YS128）的阶段性成果[项目主持人]：李晗
作者简介：李晗（1981-），女，辽宁葫芦岛人，上海工程技术大学副教授，上海大学社会学系博士研究生，从事政策执行研究。