BOT投融资模式在城市生活垃圾处理中的运用研究_财政金融论文

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摘　要：针对政府主导下的城市生活垃圾处理存在资金投入不足和管理运营效率低下的现状，本文提出在城市生活垃圾处理中引入BOT模式，从其提供巨额资金融通、提高管理效率等方面，阐述其应对城市生活垃圾处理投融资和管理运营问题的优势，并提出保障BOT模式在城市生活垃圾处理中得以实施的对策。

关键词：BOT投融资模式；城市生活垃圾处理；资金缺口；管理低效

　　社会经济的发展使得城市生活垃圾由以灰土、菜叶等有机物为主的早期阶段发展到无机成分和有毒残留物增多、垃圾成分复杂且产量巨大的新阶段。城市生活垃圾处理已无法满足现实需求，越来越多的城市正面临“垃圾围城”的困局。日益严峻的形势促使人们积极探寻应对良策，除了从技术上寻求更新更高效的垃圾处理方式以外，人们逐渐关注在垃圾处理资金融通和管理激励方面探索更为有效的渠道和解决方法。本文将探讨有效改善城市生活垃圾处理资金投入不足与管理低效的金融支持机制。
　　一、我国城市生活垃圾处理资金缺口情况和管理运营现状
　　城市生活垃圾处理的准公共物品属性使得政府城建环卫部门即使投资者、建设者，也是管理者。垃圾处理的相关费用直接由政府筹措，垃圾处理设施的运营也由政府掌控。这种政企不分、政资不分、政事不分的局面造成了许多城市生活垃圾处理投入不足，已有的垃圾处理管理运营效率低下的状况。
　　1、资金缺口——投入和需求之间的矛盾
　　目前我国城市生活垃圾处理资金投入单一，主要依靠中央和地方政府拨款。日益增加的垃圾产量使得城市生活垃圾处理陷入了“垃圾产量增加→垃圾治理费用增高→财政负担加重→处置资金不足”的恶性循环。
　　（1）垃圾产生量增长快、垃圾处理成本高
　　垃圾产生量方面，统计数据显示2000~2007年8年间我国城市生活垃圾年均清运量达14367.2万吨，年均增长3.8%。垃圾产量增长导致垃圾处理需求迅猛增加。我国城市生活垃圾处理方式主要有卫生填埋、高温堆肥和垃圾焚烧，都存在前期基建资金投入大，后期管理运营费用高的特点，使得垃圾处理成本巨大。一项城市生活垃圾无害化处理建设工程的造价动辄近千万元，焚烧方式更高，平均为四千多万元。填埋处理的运行费用大约为30元/吨，焚烧、堆肥处理的运行费用要高一些，例如深圳垃圾焚烧厂每焚烧一吨垃圾的运行管理费就高达100~300元。
　　（2）垃圾处理资金投入单一，总量投入不足
　　我国城市生活垃圾处理隶属于城市环境基础设施大类。长期以来城市环境基础设施主要依靠政府投入，资金来源单一。虽然近年来城市环境基础设施投资有所增加，但是占国民生产总值的比重一直很低，平均只有0.68个百分点，且呈逐年下滑态势（如表1所示）。而在城市环境基础设施投资中，政府对城市市容环境卫生的投入平均仅占10.58%。市容卫环境卫生包括环境卫生作业、市容环卫专用车辆购置维护、公共厕所建设维护、垃圾处理等项目，政府每年实际投入到城市生活垃圾处理方面的资金就更少。
　　表1   城市环境基础设施投资情况

　　表2   城市市容环境卫生投入情况

　　数据来源：根据历年《中国统计年鉴》数据整理计算。
　　可见，政府在城市生活垃圾处理方面的投入不论是总量，还是增长幅度都处于较低水平。不断增加的垃圾处理成本和投入单一且资金来源不足，直接造成城市生活垃圾处理出现较大资金缺口。随着处理需求的增长，城市生活垃圾处理资金缺口继续扩大。
　　2、现行垃圾处理管理体制运营效率低下
　　在我国垃圾处理一直被作为社会公益事业而由政府独家包揽，形成了区域性垂直一体化管理结构：城建环卫部门既是投资者，又是管理部门和执行单位，还是监督机构。这种政企不分的体制不能形成有效的竞争机制和提供管理激励，制约了城市生活垃圾处理的发展。
　　第一，我国主管城市垃圾清运处置的归属部门是城市建设部门，各个城市由市政府领导下的城建环卫部门主管垃圾的收集、清运、处置；垃圾清运处置过程的运行、管理、监督、基本都由该部门来完成。许多城市的城市环境卫生实行“条块结合、以块为主”的市、区、街道三级管理体制，主要费用由政府负担，形成了政府给多少钱办多少事的消极作为局面。
　　第二，由于城市生活垃圾收集、清运和处置任务重，目前环卫部门对垃圾的管理显得极为被动，仅对垃圾进行简单的清运、处置；没有综合考虑城市生活垃圾的减量化、资源化和无害化处理。
　　第三，现行管理体制下市容环境卫生管理队伍庞杂，层次多而不集中，有问题互相扯皮，未能把人力、财力用到关键地方，不利于对城市生活垃圾的管理。
　　二、BOT投融资模式在城市生活垃圾处理中的运用研究
　　1、BOT的运作模式
　　BOT是“Build-Operate-Transfer”（建设—经营—转让)的缩写，它是政府利用非官方资本进行资金需求大的基础设施建设的一种投融资安排。其典型的运作模式是：政府与非官方资本签订项目特许权经营协议，将基础设施项目的建设和投产后一定时间内的经营权交给非官方资本组建的项目公司，再由该项目公司自行筹集资金进行项目建设和经营，在特许经营期满、项目公司收回项目建设成本和取得合理利润后将设施无偿移交给政府。
　　在BOT方式中，政府可以不提供资金，只提供一定方式的担保和特许经营权，在经营期满后可以无偿取得基础设施的所有权。私人财团获得风险较低的投资机会以及比较可观的回报率。通过BOT模式，政府可以在自然垄断行业中引入竞争，有利于创建良好的激励机制，提高管理效率。因此，许多国家在建设污染治理等具有公共物品属性的基础设施时普遍采用BOT模式。
　　2、BOT模式在城市生活垃圾处理中的优势分析
　　（1）有效弥补垃圾处理资金缺口
　　在BOT模式中，私人投资者或国际财团以政府给予的垃圾处理特许经营权为基础，融资建设城市生活垃圾处理项目。私人投资者或国际财团在筹资方面比政府更具比较优势。一方面，有能力组建项目公司参加政府公共事业特许经营权竞标的经济体都是主营业务发展良好、财力丰厚的大企业集团或掌控巨量资金的国际财团。这些经济体充裕的自有资本可以为项目公司内源融资提供丰富的资金来源；另一方面其信用等级高，可实现多元化外源融资。组成项目公司的非政府投资者除了自身财力雄厚之外，在资本市场上通常都具有较高的信用等级。“银行只会将钱借给有钱人”是资本市场的真实写照，信用级别越高表明融资主体更容易在资本市场上降低融资成本，获得多元化融资渠道的便利。项目公司可以在银团贷款市场上创新融资技术，利用灵活多变的利率结构、调节控制资金风险以及弹性选择融资组合来降低融资成本；通过充分利用现有基础金融工具，开发衍生工具来实现多渠道融资之目标。
　　总之，通过BOT模式，政府可以借力非官方经济体强大的内源融资能力和丰富的外援融资渠道有效弥补城市生活垃圾处理项目建设运营中的资金缺口。同时项目公司成熟的商业操作模式和先进的财务管理能力还可以在资金总量一定的情况下，提高资金的使用效率，进一步地缓解城垃圾处理项目中的资金短缺现状。
　　（2）有利于引进竞争机制，提高垃圾处理的管理运营效率
　　作为公共事业，城市生活垃圾处理具有自然垄断性。缺乏外界竞争压力，导致经营管理水平低、建设效率低下，资金周转时间过长和资金浪费现象时有发生。而BOT模式一般以公开招投标方式进行，政府可以从若干个投标企业中选择综合最优的。他们自筹资金进行建设，必然注重资金的使用效率，注意资源的最优配置，有利于保证项目实施的质量，克服传统环保基础设施工程建设运营中存在的企业自主权不够，资金利用率低，项目进展缓慢等情况。通过BOT方式引入企业竞争主体，有利于促进竞争，增强我国城市生活垃圾处理行业的生机和活力。
　　（3）有利于政府对局面的掌控
　　BOT模式除了有助于实现城市生活垃圾处理资金融通和改善其低效率的管理运营之外，还可以对项目的直接关系者政府提供帮助。首先，通过BOT模式将城市生活垃圾处理建设交给项目公司运营，可以提高运营效率、减少费用，为政府接管基础设施的管理提供良好的范例。其次，BOT模式一般采取无追索权的融资方式从金融市场上融通资金，政府无需承担清偿义务，因此不会给政府带来过重的财政负担，政府还可以从项目公司建设和运营城市生活垃圾处理的经济活动中获取一定税收，为以后接管城市生活垃圾处理设施提供部分资金基础。再次，利用BOT方式进行城市生活垃圾处理项目建设，并不是完全的商业化或私有化，政府对城市生活垃圾处理仍掌握战略控制权：在特许期限内项目的建设运营完全商业化、市场化运作，有利于提高资金的使用效率并带来相关领域的科技进步和管理创新，真正做到城市生活垃圾处理社会效益与资源化经济效益的同步实现。待到特许权期满后，整个垃圾处理项目又归政府所有，继续产生良好的社会效益。
　　三、保障城市生活垃圾处理BOT模式实施的对策
　　BOT自引入我国以来迅速得到广泛应用，既有成功案例，也有失败的项目。已有的实践表明，成功的BOT模式都需要良好的外部环境。因此，为保障BOT模式在城市生活垃圾处理的顺利实施，有必要结合城市生活垃圾处理项目的具体情况，总结已有实践的经验教训，研究出对策。
　　1、提供必要支持弥补法律环境不足，创造良好外部条件
　　我国引入BOT模式仅十几年时间，目前还没有专门的BOT立法，可依靠的只有现行法律体系中与BOT项目相关的部分。法律体系不完善，容易导致投资商，特别是外商对项目法律环境的顾虑。在这种情况下，要政府提供明确的支持以消除投资商介入项目的疑虑和提高项目吸引力。政府可以就城市生活垃圾处理项目本身提供充分合理的支持，如地方政府在项目开工前完成项目征地、环保审批、施工准备等工作，并协助完成国内有关政府部门对相关项目的审批；同时地方政府对年最低购电量、最低购水量、产品价格的调整和原材料供应都给予了明确承诺。这些措施可为项目的招标和实施创造了良好的外部条件。
　　2、采取优惠政策，提高项目吸引力
　　项目投资巨大、期限长存在长期财务风险和市场竞争风险，加之公用事业基础设施收益率低等因素削弱了城市生活垃圾处理项目对非官方资本的吸引力。为此，政府在安排垃圾处理BOT项目时必须采取一定的优惠政策，有针对性地制定土地使用、税收、收费、财政补贴等方面的支持政策，如免交土地使用税、房产税等地方税收，免交增殖税，所得税“三免三减半”等，使投资商在投资垃圾处理项目时能取得一定的回报率。
　　3、完善合理的垃圾收费制度，为项目提供稳定收入来源
　　城市生活垃圾产业的收益除了废物资源化产品销售收入和政策性补贴之外，发达国家的经验表明，服务收费也是其重要的来源。服务费收取属于政府行为，一旦实施具有长期稳定的特点。因而在特许权期内，作为扶持政策，如果政府将收费权委托于BOT项目公司，会给项目公司带来确定的现金流，增强其对抗风险的能力。在具体收费制度方面，考虑到城市垃圾产业公益性的特点，应根据“谁排污、谁付费”的原则，实施居民生活垃圾按户或按量收费的办法，逐步推进生活垃圾限量排放、超量加价收费制度。收费标准可由地方政府在中央政府的监控下，根据当地经济发展、公众承受能力等实际情况，遵照一定的法律程序制定，并且每隔一段时期进行调整。　
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