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摘要：重大节假日免费政策颁布实施至今已有两个多年头，政策制定本意是通过免除在政策规定的节日期间驾驶7座以下(含7座)小客车的高速公路通行费以刺激自驾该类型车辆的民众出行，但是政策实施后全国各地都出现了大规模的堵车现象并引发了一系列问题。本文将就节日免费的法规依据、实施情况及对广东省造成的影响进行讨论分析并尝试提出相应的解决对策。
关键词：广东 节日 免费 高速公路
重大节假日及法定连休日小客车高速公路免费通行政策(为方便叙述，下文简称为“节日免费”)自2012年推出以来广受社会各方关注，并造成了广泛的社会影响。本文将针对广东省高速公路的情况就该问题所造成的一系列的影响进行探讨及分析。
1、法规依据
“节日免费”是根据2012年中秋前夕国务院、交通运输部分别发布的《关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》(国发〔2012〕37号)及《关于切实做好重大节假日免收小型客车通行费有关工作的通知》(交公路发〔2012〕376号)通知规定执行的，通知中明确要求在发布之日起后的每年春节、清明节、五一国际劳动节、国庆节这四个节假日以及国务院办公厅文件确定的上述法定节假日的法定连休日期间对7座以下(含7座)小客车(为方便叙述，下文简称为“小客车”)实行免收高速公路过路费的政策，通知中同时明确了相关免费时段为相应法定节假日的首日00：00分直至相应法定节假日的末日24：00分之间的时段。随后包括广东在内的国内各省、市、自治区紧急发布执行细则，并即时下发各路段立即执行。
2、政策分析
从“节日免费”的通知及相关细则的内容看，政策主要有以下几方面的内容：
2.1 免费时段
政策规定免费时段为每年春节、清明节、劳动节、国庆节这四个节假日以及国务院办公厅文件确定的上述法定节假日的法定连休日期间。这也就意味着免费时段以车辆驶离高速公路路口时间计算，起于节日及毗邻假日当日的00：00分，止于节日及毗邻假日的24：00分，而非这一时段驶离高速公路出口的车辆均不能享受免费政策，这可能造成驾驶员在免费时段开始前或结束前集中驶离高速公路，致使高速公路大面积堵塞影响高速公路的服务水平，形成高速公路资源浪费。
2.2 覆盖对象
政策覆盖的免费对象仅针对小客车，这与我国现行鼓励采用公共交通工具出行原则相悖，受惠民众也仅限于自驾小客车出行的民众，这对于选择公共交通出行的民众有欠公平。
3、实施情况
2012年国庆“节日免费”政策实施首日，包括广东省在内的全国各地高速公路都出现了意想不到的拥塞情况，各有关单位紧急商讨相应对策，并即时取消了通行卡及纸卷的发放，虽然相关办法确实有效地缓解了拥堵情况，但是在“节日免费”最后一日的返程高峰期间仍然出现了大面积的拥堵情况。
或许是由于政策发布过于突然，相关配套的预案、措施及配套人员、设施都未能满足车流量增加的需求。事后各方都对相关政策及时地做出了检讨，并切实地改善了车流量过大的高速公路的通行能力，但一年之后的2013年国庆，同样的堵车情况再度上演，而这次造成堵车的一个重要的原因在于，有大量的车辆于免费日前一天00：00之前大量集结在高速公路出口前，造成了延绵数公里的大塞车，从而影响全路段的通行效率，出现这一情况不得不令人扼腕了。
4、影响及对策
“节日免费”的影响，主要集中在以下几个方面。
4.1 车流量增加超预期
“节日免费”政策的到来无疑强烈地刺激了民众的出行意愿。受政策影响2012年国庆期间民众出行意愿调查有意愿出行的比例高达87.9%，大大高于上一年同期的58.3%，相应的2012年10月单月租车量比去年同期增加了近30%。而从广东省内各区域返回的数据看车流主要集中在节假日长假第一天及前夜与最后一天，日均车流量明显高于政策实施前，省内高速公路服务水平及通行效率也明显低于政策实施前。
4.2 运营成本增加
由于“节日免费”政策实施前并未面向社会大众特别是政策执行主体的高速公路营运方进行意见征询，同时也未给出相应的配套、补偿方案，以致政策实施后出现了一系列的配套不足。数据显示受政策影响高速公路类上市公司成本增加、收费业绩有所下滑，免费期间公路养护支出、员工成本等重要的成本项目，均有一定程度的上升。而从广东省各高速公路统计的数据(详见表一)来看，各路段在“节日免费”期间损失过路费约占全年收入的5%至15%。而养护成本上同样也有所增加，由于大量的车辆怠速行驶在高速公路上，导致各路面桥面损害加剧，增加了高速公路各路段的养护维修成本，同时相关的配套工作及高速公路服务工作的支出也相应地有所增加。
表1 广东省各类型高速公路节日免费采样数据
路段 11年通
行费流失 11年养
护增加 12年通
行费流失 12年养
护增加 13年通
行费流失 13年养
护增加
出省路段 5.2% 10% 11.4% 17% 14.5% 18%
城市环线 4.1% 8% 9.5% 13% 10.7% 15%
城间通道 3.4% 5% 6.3% 8% 7.6% 10%
4.3 出行成本增加
“节日免费”政策实施后高速公路车流量急剧增加，导致各地出现大面积、长时间的拥堵。调查显示与政策刚出台时民众纷纷叫好的情况不同，政策实施后更多人认为节日免费出行的这份大餐，已然成了鸡肋。而实际反馈的数据也表明，虽然小客车节省了相应的高速公路通行费，但在不计算时间成本前提下，堵车时怠速行驶所耗费的燃油使用费甚至也比正常过路费高。
由于该政策对广东省的高速公路运营管理造成了实际的影响，而目前国家未就该部分影响做出任何补偿及梳理。考虑到政策的持续性及影响范围，就目前的情况提出两种类型的建议。一类是关于高速公路管理类型的建议，另一类是关于政策内容的建议。
