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【摘要】十七大报告提出“要加大机构整合力度, 探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”。该研究从无边界组织视角论述政府大部制机构设置的动因以及存在的合理性和还未获得的优势。该研究是从突破各种有形和无形边界以淡化行政色彩的视角来回应当前公民对服务型政府和责任政府的诉求,回归政府公共服务的价值取向。
【关键词】大部制;无边界组织理论;机构设置合理化
【Abstract】The report of the Seventeenth Congress says “to increase efforts to integrate agencies, explore the implementation of the functions of the organic unity of giant department and improve inter-departmental co-ordination mechanism”. This article focuses on the setting of the giant department, existence of cause and not available advantages. The study responds to the current citizens’ demands of a service-oriented government and responsible government and the return of the government’s public service values by breaking through a variety of visible and invisible borders in order to dilute some executive elements.
【Key words】Giant department; borderless organization theory; rationalization of institution setting
政府组织机构的种种边界壁垒阻隔了信息流通,造成信息不对称,形成了政府机构的话语霸权,从而造成了政府机构臃肿、僵化以及行政成本增高。因此要打破上下边界、水平边界、地理边界和外部边界等四个边界以实现行政职能的优化、政府绩效提升、服务性能突出和组织体制的整合,从而真正回归政府的公共理性。
1 核心概念的涵义
1.1 大部门体制:大部门体制的涵义:所谓大部门体制,或者大部制,就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围雷同的事项,相对集中,由一个部门统一进行管理。一方面可以精简政府机构,最大限度地避免部门之间的职能交叉、政出多门、多头管理和权限冲突,简化公务手续;另一方面也可减少横向协调困难,裁撤议事协调机构,达到提高行政效率,降低行政成本的目标,从而有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。
1.2 无边界组织理论
(1)概念:无边界组织是通用电气的前任CE0杰克•韦尔奇首创的一个概念。他提出公司应该将各个职能部门之间的障碍全部消除。无边界组织原理是受生物学的启发而产生的,认为企业组织就像生物有机体一样,存在各种隔膜使之具有外形或界定。虽然生物体的这些隔膜有足够的结构和强度,但是并不妨碍食物、血液、氧气、化学物质畅通无阻地穿过。无边界组织原理认为:信息、资源、构想及能量也应该能够快速便捷地穿越企业的“隔膜”。所谓无边界组织是指其横向的、纵向的或外部的边界不由某种预先设定的组织结构所限定或定义的一种政府组织机构设计。在今天的环境中要最有效地运作,就必须保持灵活性和非结构化。政府机构无边界组织力图取缔指挥链,保持合适的管理跨度,以授权的团队取代由各个门类划分的部门。
(2)无边界组织的内涵:无边界组织的内涵包括以下几个方面:①无边界组织可以是超组织形式。凡是存在边界模糊化和渗透性强的组织都可称为无边界组织;②无边界组织并不是没有边界的组织,并非对所有边界的绝对否定而是消除边界的刚性;③边界的模糊性使无边界组织更易于信息,资源及能量的渗透扩散。无边界组织将传统组织中的刚性边界模糊化,这种模糊化的边界既能将各成员区分,又能够使信息、资源、构想及能量快捷便利地在各成员之间流动,促进各项工作在组织中顺利展开和完成,从而使组织作为一个整体的功能己远远超过各个组成部分的功能;④无边界组织强调速度、弹性、整合和创新。无边界组织根据外部环境的变化快速做出反应:员工做弹性的工作,经常的变换工作和岗位,持续的学习新技能,依据特定的需要,整合不同的员工和部门,更加强调流程而不是单独的专业化,无边界组织还形成机制、培养氛围以鼓励创新和变革;⑤无边界组织边界的多样性决定了它形式的多样性和不固定性。它可以根据实际需要减少管理层形成扁平化组织;它可以根据特定的目的将职能部门以某种特定的方式重新汇合,形成多功能团队;它可以与不同地区和不同国家的政府形成基于合作伙伴关系的各种跨组织形式。
2 大部制机构设置的动因
2.1 大部制机构设置的可能性
(1)大部制未来的关怀和价值取向:
