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总结我国公共管理改革30年的基本经验,找出改革中存在的不足,同时提出下一步改革的基本取向,无论是对于我国公共管理改革的理论还是实践,都具有重要意义。
一、我国公共管理改革30年的基本经验
30年的公共管理改革,形成了如下五条基本经验。
(一)民生问题是政府改革的重中之重传统的公共行政将改革的重点放在机构改革、公务员改革、中央与地方关系等层面上。而改革开放以来,政府逐渐认识到民生问题是政府改革的重中之重。无论是“和谐社会建设”、“小康社会建设”还是“新农村建设”,民生问题都成为政府管理的一个基本出发点和落脚点。以2008 年《政府工作报告》为例:过去五年中,中央财政用于“三农”的支出,五年累计1.6万亿元;全国财政用于教育支出,五年累计243万亿元比前五年增长126倍;全国财政用于医疗卫生的支出,五年累计6294亿元,比前五年增长1.27倍。政府不断地推出“扶民、近民、重民、信民、富民、养民、保民、护民、利民、爱民、惠民、足民、怜民”}’}等相关政策,这是政府改革的一条基本经验。
(二)机构改革要和政府职能转变有机统一起来改革开放30年来,我国政府进行了六次比较大的政府改革。第一次改革是1982年,重点是撤并机构、裁减人员,值得国务院各部门机构数量从100个减少为61个,人员编制从5.1万减少为3万人。第二次改革是1988年,这次改革明确提出了“定职能、定机构、定人员编制”的三定方案,但由于思维仍未跳出机构改革的圈子,改革的成效有限。第三次改革是1993年,目标是要按照党的十四大提出的要求,建立起“适应社会主义市场经济要求”的行政管理体系。改革取得一些成效,国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个,人员减少20%。第四次改革是1998年,这是改革力度较大的一次,目标是按照党的十五大要求,着力建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体系。此次改革取得明显成效,撤并了15个部委, 新组建了4个部委,3个部委更名,改革后国务院组成部门由40个精简到29个。第五次改革是2003年,这次改革明显的特点是进一步转变政府职能、加强宏观调控部门。改革后,国务院机构数量进一步调整为28个。第六次改革是2008年,重点为建立“大部门体制”,改革后正部级机构减少了4个,新组建了5个部门,国务院组成部门减至27个,职能得到优化。从政府历次的改革过程可以发现,政府将视野扩大到了机构本身之外的改革,并且将机构改革和政府职能转变有效地结合起来。
(三)要从市场、社会、第三部门等视角来审视公共管理改革政府改革的经验表明,传统的政府改革之所以难以深人下去,一个重要原因在于政府仅将改革的视野局限于自身,而没有充分考虑到市场、社会、第三部门等。随着全球化、信息技术的发展,政府面临的社会问题及突发事件增多,政府在解决这些公共问题时会存在政府失灵现象。政府失灵使得政府难以有效地解决社会中的公共问题,从而为市场、私营部门、非营利组织、公民个人等参与政府治理提供了广泛的空间。政府的改革绝不是政府自身的事。事实上,政府与市场、社会、第三部门等是一种广泛的合作伙伴关系,这就需要政府释放出私营部门、社会组织、公民个人等各种治理主体的空间和能量。这样,政府既可以从私营部门中去寻求解决公共问题的方法,也可以从社会中去寻求治理公共问题的潜力。这就需要政府在“政府权力与公民权利之间谋求一个均衡点’,I2],使政府权力得到必要的制约,公民贝lJ享有更多、更大的权利,从而有效地调动整个社会的力量来进行合作治理。
(四)“提供高效优质的公共服务”始终是政府所追寻的目标“公共服务”一词没有出现在党的十五大以前的报告里,但在党的十六大报告里出现2次,在党的十七大报告里则出现了10次。“公共服务”一词在党的十七大报告中出现的频率之高并成为政府改革的目标,表明其已引起社会的广泛关注。在传统的改革中,我国政府较少提及把“为社会提供高效优质的公共服务”作为改革最基本的目标,随着西方改革经验的引人和公民对公共服务期望的提高,政府越来越认识到建立“公共服务型政府”的重要性,并把它作为改革的基本目标。公共服务改革也积累了一些有益的经验:一是要树立公共服务的理念,如亲民理念、顾客导向理念、品牌服务理念、竞争理念、协作理念等;二是要有效地利用现代化技术来提高公共服务的效率、质量和水平,如引人竞争机制改变公共服务的供给方式、利用电子化技术实行公共服务的流程再造、推行民营化实现公共服务的合作供给局面等;三是要改善公共服务的提供方式,如设立政府超市、一站式服务、一条龙服务、网上办公、现场服务等;四是借鉴国外公共服务改革的一些基本经验,实现公共服务的公开化、网络化、标准化、承诺化、责任化、监督化等。
(五)改革是一项系统工程,需要结合具体的国情配套进行现阶段,我国公共管理改革已经到了改革的系统化阶段,需要结合我国具体的国情系统配套地进行。具体说来,需要实行本土化与引进国外经验的配套;需要中央政府与地方各层级政府的配套;需要经济体制改革、社会体制改革、政治体制改革的配套;需要法治建设、公共文化建设以及社会自治功能的配套。总之,只有从总体方案人手,积极进行各项配套措施的相应改革,我国公共管理改革才能取得预期的成果,这是我国政府从多次改革中总结出来的又一条基本经验。
二、我国公共管理改革存在的问题
深人研究;二是从研究的内部思路和结构来看,不少研究文献视角单一、内部结构分散、教条严重、论证空洞、缺乏严密的逻辑和系统思维,难以有效地指导我国公共管理改革的实践;三是创新性的成果不多,不少研究者缺乏对我国公共管理改革实践的深人调查和访谈,使得理论和实践脱节,创新性成果较少。我国公共管理改革还存在着以下几个问题。
(一)政府职能转变特别是地方政府职能的转变任重道远尽管政府职能的改革已经进行了多年,政府也已经明确了其职能的定位,但是政府职能的改革特另}}是地方政府职能的改革仍任重道远。在现实中,一些政府管不好、也管不了的事项仍由政府负责,一些该交由社会、市场去执行的职能仍由政府承担,一些该由政府管的事项却由干某些原因存在着政府缺位的状况。还有一些地方由于存在着部门职能交叉、机构臃肿等现象,导致社会管理与公共服务的职能弱化,不能有效地满足公众日益增长的公共服务需求。
