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村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因【 作 者 】贺雪峰
【作者简介】贺雪峰 作者单位 中心湖北省荆门职业技术学院农村发展研究所 湖北
荆门市 448000
【内容提要】本文以为，造成现实村级组织制度安排与成文村级组织制度安排差距的原
因，表面上只是村级组织成文制度安排不完善，实质上则是在现代化转型时期，村级组
织被赋予了矛盾的功能要求。造成村级组织成文制度安排与理想制度要求差距的原因，
并非成文制度设计者不聪明，而是转型时期的村级组织自然具有非理想的特征。
【 正 文 】
在农村，运作本钱最低，运用效率最高的村级组织即理想村级组织。理想村级组织
是一种理想的存在状态，现实中的村级组织制度与理想的村级组织制度之间存在着重大
差距，这种差距分别体现在理想村级组织制度与成文村级组织制度和成文村级组织制度
与实际村级组织制度两个层面，下面，我们对这两个层面的差距及造成这种差距的原因
进行分析。
一、理想村级组织制度与成文村级组织制度的差距
理想村级组织制度应该满足：(1)实际制度与成文制度有较高的一致程度；(2)成文
制度本身就是行为模式与制裁手段的结合；(3)成文制度所规定的行为模式必须是不相矛
盾的；(4)成文制度安排必须充分照顾到非正式制度安排。显然，村级组织的这种理想状
况与现实成文村级组织制度之间有着十分重大的差距。
在现阶段，作为实际把握并分配公共权威的村级组织，主要是村党支部与村委会。
村党支部与村委会的实际运作又分别是以《党章》和《村委会组织法》（以下简称《村
组法》）及其它一些成文的规定与条例为基础的。依据《党章》及《村组法》等成文制
度规定，村一级作为自治领域，村级事务唯一正当的办事主体是村委会，村党支部只是
党内组织，固然是执政党的组织，但它更应该起的作用是政治领导、意识形态宣传和表
率示范以及支持村委会进行自治工作等，因而不是分配公共权威的村级组织。在这里，
我们以《村组法》为基础，来比较一下村级组织理想制度与成文制度的差距。
从《村组法》来看，村级组织成文制度与理想制度的差距表现在以下三个方面：其
一，《村组法》没有满足行为模式不相矛盾的理想要求。从行为模式上讲，《村组法》
第二条规定村民委员会“向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。显然，此条
款给村民委员会规定的行为模式是代表村民的利益向人民政府提出要求。考虑到村委会
是自治组织，村委会从此条款中获得的行为模式理应是代表村***志并维护村民利益要
求。同时，《村组法》第三条规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工
作”。显然，此条款给村民委员会规定的行为模式是应积极回应乡镇行政的指令。考虑
到乡镇行政在村级并未设立派出机构这一现实，村委会从此一条款中获得的行为模式理
应是服从乡镇行政指令，维护乡镇行政权威。
假定村委会代表村***志与维护行政权威这两方面的行为模式是不同层次，或同层
次但不会尖锐对立的方面，村委会就有可能同时完成这两种功能要求。然而，在现实中
，特别是在中国农村社会的转型时期，村民对村委会维护自己利益的要求和乡镇行政对
村委会维护自己行政权威的要求往往不是同层次的，而且还可能尖锐对立。例如，乡镇
行政现代化的努力与村民落后的思想状况之间（其典型表现如殡葬改革、计划生养等）
，乡镇行政提取经济资源的努力与村民要求减轻负担的要求之间，乡镇行政减弱传统势
力影响的努力与村民以家族或宗教为背景抗拒国家权威的渗透方面，都是层次相同、方
向相反的要求，这些相反的要求具体到村委会的行为中，就出现了村委会行为模式的尖
锐矛盾。在这个时候，无论村民及乡镇行政对村委会的制裁手段多么有效，村委会都无