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摘要：近年来，环保部发起的环保约谈虽然对环境行政体制、政治生态、经济结构等产生了一定影响，但尚未从根本上触及经济增长与环境保护之间的关系，很难说能长期推动环境法功能的有效发挥。出现这种结果的原因表面上在于政府部门重经济增长、轻环境监管，根本原因在于地方政府经济优先的发展思路催生了环境执法部门“泛经济理性”的执法理念。该执法理念扭曲了环境法的立法原意，也在一定程度上反映出环境立法需要进行价值理念转型。生态优先作为生态文明时代的先进理念，是对工业文明时代经济优先理念的超越，应当成为现代环境法治的遵循。以生态优先理念完善环境法律制度，就要建立健全生态法律体系、生态法律制度和生态环境管理体制。
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关键词：生态优先；环境法治；绿色发展
中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）04-0062-04
2014年5月16日起实施的《环境保护部约谈暂行办法》在新修订的《环境保护法》的基础上建立了极为严格的环境问责机制，使环境保护状况在地方政府业绩评价体系中处于“一票否决”的重要地位，对我国环境行政体制改革、政治生态、经济结构等都产生了较大影响。与环保约谈（环境保护部约见未履行环境保护职责或履行不到位的地方政府及其有关部门负责人并提出环境治理意见）相比，我国环境法律体系在保障人们本该享有蓝天碧水等环境利益方面的能量并不够大、效果并不够好。环境法未能充分发挥作用的原因何在，是其立法理念、立法原则不科学影响了环保目标实现，还是环保执法方式不合理导致环境法的功能得不到有效发挥？另外，“环保约谈”是柔性执法还是其他什么性质的制度？诸如此类的问题，都值得环境法学界认真思考。本文围绕我国环境监管制度的价值理念对环保成效的影响展开讨论，探索我国环境法治体系的完善，以期推进这些问题的解决。
一、我国环境法治体系缺失的主要表现
如果立法缺失，则强势的环保执法就是必需的，因为它能够暂时搁置错综复杂的利益纷争，统筹资源利用与环境治理。然而，环保约谈无论有多大威力，也还是一种行政手段。我国已经形成了比较系统的环境法律制度，但环境保护尤其是环境监管仍过分依赖传统的行政手段，这不利于彰显环境法的重要地位、发挥环境法的功能。
1.《环境保护法》只是规范环境监管之法
法律制度的一大功能是创设规则，通过配置权力（权利）、课以义务来实现社会治理。从这个角度看，我国《环境保护法》只是一部“监管者监管之法”。这主要表现在三个方面：第一，我国《环境保护法》设计的环境治理模式是行政机关对行政相对人的执法模式。在经济学理论上，当市场运行出现外部效应，导致公共物品稀缺、公共利益受损时，意味着市场失灵。环境污染就是市场主体竞相逐利、不履行污染防治义务的后果。为了平抑社会风险、保护公共利益、维护社会公平，我国《环境保护法》将政府监管作为防治市场失灵的主要手段，由作为环境政策制定者和社会治理主体的政府来履行环境监管职能，监管对象主要是企业事业单位。这种制度设计在一定程度上导致我国环境保护对政府的依赖：企业本应主动履行环保义务，却要依赖政府监管才履行；如果政府监管缺失、不到位，企业就不履行或怠于履行环保义务。第二，在现行制度框架下，政府环境监管部门缺乏监管。我国《环境保护法》第6条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”我国市场经济由计划经济转型而来，长期的“官本位”思维使公众对政府执法寄予太多期望，这不仅使庞大的政府管理机构有了存在的理由，而且给政府部门权力寻租提供了可乘之机。现实中，除了被监管者的环境行为直接影响环境质量，地方政府在环境监管中也对其辖区环境质量产生很大影响。第三，我国环境公益诉讼制度尚不健全。我国《环境保护法》第58条规定：对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。该规定设定的原告范围较小，环境公益诉讼的主体资格受限。实践中，地方环境质量的优劣在很大程度上取决于政府履行环境监管能力的强弱，本该在环境保护中发挥主导作用的环境司法只起到辅助作用。
2.政府发展思路不当影响环境监管成效
环境监管成效与政府的执政模式、执法理念、发展思路等密切相关，受较多因素影响。环保约谈实践表明，作为环境保护“重器”的环境统一监管（各级政府环境保护行政主管部门统一行使环境监管职权）并未得到真正落实。我国《环境保护法》对环境统一监管只作了宏观、抽象的规定，相关法律规定的可操作性不强。为了弥补这一缺陷，环保部在不同时期根据工作重点的不同以政策文件的形式提出了相关要求，但有的要求将环境执法与环境执政混为一谈，有的政策措施从提出之日起就无法通过执法予以落实。比如，环保部门实施的约谈式挂牌督办意在督企又督政，但在一些地方演变成政府对污染企业进行挂牌保护。当环境污染事件发生后，有的地方官员为了使自己不被追责，就采取息事宁人的手段，将污染事态化小甚至掩盖，使本?碛Φ庇晌廴酒笠党械５母髦只肪持卫沓杀居烧?府承担。有的地方政府对企业的环境违法行为视而不见，甚至为了发展经济而姑息纵容。2015年山东临沂接受环保约谈后首批被关停的57家企业中，有13家存在违规审批、越权审批问题，这些企业投产时没有经过“三同时”方面的达标验收程序，后来也没有正常运行污染防治设施。在过于宽松的环保执法环境下，不少企业养成了怠于履行环保义务的惯性。在很大程度上，地方政府经济优先的发展思路造成了环境有效监管的缺失。
二、环境法治的理性转型：从经济优先到生态优先
1.我国环境立法价值理念存在偏差
环境问题既是资源配置、利益平衡问题，也是经济问题、政治问题，更是价值选择问题。环境立法价值理念不仅影响环境法基本原则的设定和制度建构，而且决定环保执法、司法、守法的效果。我国环境立法价值理念的偏差主要表现在两个方面：其一，分散立法违背了生态系统的整体性。环境法在本质上是维护环境秩序的法，旨在保全人类赖以生存的自然环境，实现社会系统与自然生态系统之间的平衡与稳定。生态系统具有整体性，各要素之间具有密切关联性，大气、土壤、生物等既是环境要素又是自然资源，山水林田湖是一个共同体。但是，我国现行环境法律未能从生态系统的整体性出发建构制度体系，如水资源管理与水污染防治不仅有不同的立法，而且分属不同的部门管理，管水质的部门不管水量，管水量的部门无权管水质。这样的分散立法制约了环境法治的功能。其二，保护优先原则不利于生态保全。我国《环境保护法》第5条规定，环境保护要坚持保护优先原则。从字面上看，保护优先的含义可以有三种理解：一是保护优先于开发利用，这一般是指在自然保护区等实行特别保护的区域内；二是保护优先于污染治理；三是保护优先于恢复改善。可见，保护优先较经济优先前进了一步，但并不等于生态优先、环境优先。也就是说，保护优先原则仍未对生态环境的价值给予足够重视，难以实现生态环境的可持续发展。 ?⒖嘉南?
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责任编辑：邓林
Abstract：In recent years， the Ministry of Environmental Protection has launched the "environmental questioning" policy that although has a certain impact on the environmental administrative system， political ecology and economic structure， it doesn′t fundamentally adjust the relationship between economic growth and environmental protection， and it′s hardly to tell what effect it will have to promote efficiency of the environmental law for a long time. Appear this kind of situation， the reasons on the surface is that the government department attaches importance to the economic growth and environmental monitoring， while the fundamental reason is that local government′s idea of economic priority development has given rise to the philosophy of "overflow economic rationality" implemented by the authority of environmental law enforcement The law enforcement concept distorted the environmental law′s original intent， but to a certain extent， suggested transformation of the value concept of environmental legislation. Ecological priority concept is the advanced concept of ecological civilization era， which beyond economic priority concept in the industrial civilization era， and ought to become one of the follow environmental laws on value concept. The concept is the economic concept of transcendence embodied in the legal system design， and it aims to improve the ecological legal system， legal institutions and environment management system.
Key words：ecological priority；environmental law；green development