弱势群体创业就业政策性金融支持:一个文献综述

摘要:【摘要】以担保基金为桥梁，政策性金融运用小额担保贷款模式搭建商业银行和弱势群体的融资平台，对被劳动力市场边缘化的弱势群体的创业、就业活动提供金融支持，本文对该政策的制度、运行模式、风险及其绩效等进行回顾与综述。 范文写作网
　　【关键词】弱势群体 创业就业 政策性金融支持 小额担保贷款政策
　　一、弱势群体创业就业政策性金融支持的理论基础
　　（一）弱势群体在劳动力市场被边缘化，主要从事自我就业性的经济活动
　　从劳动经济学角度看，普通就业者是参与劳动市场竞争的主体。而那些因年龄、性别、种族、民族、地区、国家、身份、身体健康和文化因素而处于社会劣势地位的社会成员及其就业问题则被边缘化（P.Brown &R.Scase，1994）；激励这些群体从事创业或自我就业的经济活动是政府缓解贫困和社会不平等问题的重要举措。
　　（二）弱势群体在自我就业或创业过程中面临金融排斥的境地
　　由于弱势群体的借贷具有数额小、?L险大、无法提供担保、贷款使用监测困难、收贷难、管理和交易费用高等问题（Von Pischke，1991），相对于一般企业，初创企业面临更多的资金约束 （Lel and Gregory，2002），穷人和弱势群体的自我就业、创业引致的贷款需求难以获取主流金融市场的金融服务，这将导致创业者无法创立企业，或者不能按照最优的融资结构来开创和运营企业 （Evans and Jovanovic，1997）。
　　（三）普惠金融理念下，多路径探索提高弱势群体的信贷可获得性
　　2005年联合国提出“普惠金融”理念并积极倡导致力于为没有充分享受金融服务的人们提供全方位的金融服务体系建设（吴红军等，2015），这意味着过去被排斥的微型金融客户群（Microfiance clientele），在此后金融市场的层次和产品设计中将受到不断地重视，使他们同样能够享受普惠金融体系提供的金融服务。
　　从我国的情况来看，一方面，公益性小额贷款可以改变穷人在金融市场中的不利地位，增大穷人获得金融服务的机会，填补商业银行等金融机构信贷盲区，让更多的弱势群体享受到金融服务，将有助于增加穷人的生产性资产、提高生产率和实现可持续生计，在一定程度上改善了弱势群体和小微企业融资难的困境（孙若梅，2006；鲁雪岩，2010；乔海滨，2010，范应胜，2010），但财务可持续性遭遇挑战。另一方面，商业性“小额信贷的覆盖深度并不理想，为‘三农’服务的目标并没有深入到贫困农户以及微小企业”（程恩江，Ahmed A D，2008）；小额贷款公司贷款发放中的目标偏移问题比较普遍，突出表现为贷款额度趋大化（杜晓山，2010）；在实证方面，何建伟（2012）利用西部小额贷款公司调研数据，验证了小额信贷商业化中的目标偏移问题以及小额信贷机构目标定位的影响。
　　担保基金可以帮助小企业更容易地利用银行融资。它们可以为不愿承担风险的贷款人和小型客户之间架起一座桥梁（国际劳工局，2002）。我国政府以担保基金为桥梁，从解决弱势群体难以提供担保和抵押的问题为突破口，运用小额担保贷款的政策性金融模式搭建商业银行和弱势群体的融资平台，试图化解公益性小额信贷财务可持续性以及商业性小额信贷目标偏移的难题。
　　二、弱势群体创业就业政策性金融支持的实践
　　政府支持创业、就业的金融政策即小额担保贷款政策（以下简称为“小额担保贷款”）起步于1999年，小额担保贷款在实践中不断发展，贷款政策也在不断完善。本文从政府政策性金融供给以及弱势群体金融需求的角度分别探讨小额担保贷款的实践进展。
　　（一）小额担保贷款政策供给研究
　　1.制度设计层面小额担保贷款兼具政策性和商业性特征。由于小额担保贷款制度设计层面兼具政策性和商业性特征（李征等，2008），小额担保贷款政策性与商业银行盈利性存在矛盾、担保机构积极性不高、下岗失业人员自身原因制约小额担保贷款成功率（范冉冉、陈爱华，2008）；在运行中遭遇各利益主体目标与激励不均衡冲突（陶正方等，2005），小额担保贷款面临运行壁垒（侯强，2008）。
　　2.小额担保贷款运行模式存在地区差异。由于国家层面小额担保贷款政策是一个总体的设计，在实行上各地结合了当地的特点产生了多种不同的运行模式。具有代表性的有江西模式、重庆模式、天津模式（余宏等，2009）、濮阳模式（潘忠等，2010）等，有的注重行政强制性；有的由银行直接受理，取消担保机构的担保环节；有的将担保贷款和创业培训相结合，上述每种模式在运行中各有利弊（具体见表1）。
　　3.小额担保贷款的供给面临多重风险。第一，面临较高的创业经营风险。小额担保贷款政策瞄准的对象是弱势就业群体，这类人群往往存在生产技能不高，创业能力欠缺，再就业的途径较窄等问题（李征，2008）。从而部分贷款主体创业成功的概率不高，形成经营风险，从而影响信贷资金安全（曹丕铭等，2012）。由于小额担保贷款有期限限制，在两至三年的时间就要全额归还贷款，这对于刚刚创业的人来说无疑是一种较大的挑战（李征，2008）。第二，现有贴息制度安排不利于贷款人主动还贷。小额担保贷款扶助的创业项目一般科技含量较低，一般倾向于从事商业、餐饮和修理等微利项目。同时制度设计国家对微利项目实行全额贴息，于是有些地方由财政资金按季垫付利息，贷款人完全不需要付息。部分贷款对象还将小额担保贷款理解为扶贫款，甚至认为是救济金，忽视贷款本质，形成信用风险（曹丕铭等，2012）。这将不利于贷款者积极主动归还全部贷款，甚至少数贷款人信用意识淡薄，恶意欠贷逃贷（江涛，2009）。第三，小额担保贷款运行过程中面临操作风险。小额担保贷款运行过程中的操作风险主要集中在创业项目审核、贷后管理及风险代偿方面。有研究发现，政策在运行过程中存在目标偏移的问题，贷款项目趋向复杂，部分微利项目的审核确认比较困难，不符合政策要求的贷款项目增加（王海兵、马文伟，2006）；面对大量的小额担保贷款客户，小额担保贷款经办银行和担保机构由于数量较少，贷后管理工作显得力不从心；而社区、街道等部门由于没有明确的贷后管理工作职责，因此对已发贷款的跟踪调查也不到位，甚至还会产生道德风险（余宏等，2009）；部分地方政府在推动小额担保贷款方面的积极性有待提高，尤其是一些财政困难的市县，担保基金到位都勉为其难，到了贷款风险真的发生，更不允许金融机构拿出担保基金代偿（李征，2008）。 　　（二）小额担保贷款的需求者偏好研究
　　1.担保基金有限，难以满足小额担保贷款的需求。担保基金筹款渠道较为单一，有些地方政府财政担保基金投入严重不足②（刘逸云等，2012），有限的担保基金，难以满足申请人旺盛的需求（池会楼、王建平、魏润华，2009），因为即使金融机构有发放贷款的意愿，但是担保基金放大倍数不能太高（胡凤银，2012），特别是一些国家级贫困县（郑光明、杜开贵，2014）情况尤为严重。
　　2.贷款手续繁琐、反担保门槛较高妨碍客户的金融消费体验。贷款手续繁琐，办理时间长，反担保门槛高是客户在贷款过程中的普遍感受。首先，政策性贷款的初审涉及部门多，手续繁琐，贷款人需要投入大量的时间和精力④，能够借到款还存有很大不确定性（徐彦坤，2010；郑光明、杜开贵，2014）。其次，担保机构为了防范风险，要求贷款申请人提供反担保，但对贷款者而言门槛过高。一般而言下岗失业人员家庭资产缺乏，除唯一住房外，几乎没有资产可作抵押（欧连明，2004）；若以房产作抵押，必须花费上千元的房产评估费，这无疑提高了贷款人的借款成本（廖继胜等，2009）。在实践中反担保的常用形式是担保人担保，但是申请人的亲戚朋友也大多经济条件一般，同时还害怕承担连带责任，愿意出面担保贷款的少之又少（欧连明，2004）；有些地方要求必须由1～2名同级财政部门发放工资的公务员作为反担保人，不少贷款申请人因没有找到符合条件的反担保人，不得不放弃申请（张存福，2012）。
　　三、弱势群体创业就业政策性金融支持的绩效研究
　　从小额担保贷款政策的运行过程来看，涉及到财政资金的支出、小额担保贷款运行以及最终就业效果的评价三个方面。目前的研究主要集中在就业财政资金的支出与最终就业效果的评价上。王延中（2003）根据对北京、上海和苏州三个试点城市及其他10余个城市实施积极劳动政策的调查及国际比较，初步评估了中国实施积极劳动政策尤其是针对国有企业下岗职工的创业扶持政策的成效得失。赖德胜等（2011）在估算我国政府1998～2008年这11年间在消极就业政策和积极就业政策方面的支出规模的基础上对1998～2008年就业政策的实施的再就业效果进行评价。赵曼等（2007、2010）在总结分析我国就业支出特点的基础上，构建了我国就业支出绩效评价的指标体系；构建了符合我国国情的就业培训项目绩效评估方法，并对我国部分地区的就业培训项目绩效进行评估。
　　对于专门针对小额担保贷款运行绩效的相关绩效研究相对较少。李锐（2010）以小额担保贷款项目为例对积极就业政策绩效进行了评估。孙同全等（2010）对创业带动就业资金支持政策展?_研究，随后针对小额担保贷款绩效监测与评价体系，从小额担保贷款绩效评价的逻辑方法和框架，结合中国小额担保贷款的具体实践，构建评价小额担保贷款社会绩效评估的指标体系，并以历史数据分析小额担保贷款的政策绩效展开了较为深入的研究（孙同全等，2012）。
　　四、研究述评
　　在我国转变经济发展方式，推进产业升级，就业结构性矛盾更加突出的背景下，小额担保贷款是一种通过政策性资金（担保基金）启动商业性信贷资金，将市场和政府的力量结合起来，是解决创业者，特别是各类下岗、失业人员由于无法提供银行所需抵押担保而面临的贷款难问题的重要尝试。担保基金的出现为不愿承担风险的贷款人和小型客户之间架起一座桥梁，可以帮助小企业更容易地利用银行融资。
　　目前国内对小额担保贷款的运作模式、面临困境以及原因进行了有益的探索，但其研究和探索还很不充分，对诸如小额担保贷款绩效水平、绩效变动路径、绩效来源以及影响地方政府绩效的各类因素缺乏系统深入的研究。
　　从我国小额担保贷款供给绩效评价理论和实践的发展历程来看，小额担保贷款绩效评价研究在我国尚处于起步探索阶段。其不足之处主要体现在以下几个方面：一是绩效评价制度不完善，尚未建立统一的评价理论框架与程序；二是缺乏有效的评价指标的设计及绩效评价模型；三是评价标准不统一，评价标准值如何设定及相关的数据库尚未建立。
　　未来研究的方向不仅要加强实证分析方法的运用，通过构建一些定量评价指标来衡量小额担保贷款政策绩效水平；而且对小额担保贷款政策绩效评价的研究应与绩效管理过程的研究相结合。
　　参考文献
　　[1]范冉冉，陈爱华.当前中国小额担保贷款问题分析[J].时代金融，2008（11）.
　　[2]范应胜.完善小额贷款公司支持地方经济发展的对策与建议――保山市小额贷款公司支持地方经济发展调查[J].时代金融，2010（10）：132-133.
　　[3]国际劳工局.小型/微型企业担保基金操作指南[M].北京：经济科学出版社，2002.
　　[4]何剑伟.小额信贷商业化中的目标偏移――一个理论模型及西部小额贷款公司的经验研究[J].当代经济科学，2012年7月第34卷第4期.
　　作者简介：张群（1977-），女，汉族，江西新余人，中华女子学院副教授，管理学博士，研究方向：农村金融，小微金融。