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【摘 要】
笔者认为,在不断完善和提高国有资产监督管理职能的过程中,适时地利用最新的财务理论成果,对国资部门近年来“管资产”的实践进行科学的总结,提出和建立出资者财务体系,具有十分重要的现实意义。出资者财务的理论研究已经取得了较多的成果,但尚需要在我国改革发展的实践中进行检验和提高。笔者撰写本文的目的旨在建立比较完善的出资者财务体系,依法履行国有资产出资人职责。
【关键词】
国资; 出资者; 财务
出资者财务是我国学者于上世纪90年代提出的一个新概念。它是在我国国有企业实现政企分开、所有权与经营权分开的形势下,从不同利益相关者的角度对传统企业财务进行审视和定位的结果。所谓出资者财务,就是企业的出资人(包括企业、团体、个人,也包括国有资产的出资人代表)在法律规定的范围内,对其投出的资本进行运营、管理、监督的一系列财务活动。一种观点认为,出资者财务是与经营者财务、国家财务相对应的;还有的观点认为,出资者财务对应的是经营者财务和财务经理财务。
十六大确立了新的国有资产监督管理体制后,中央和地方的国有资产监督管理委员会作为各级国有资产的出资人代表相继到位,而且依据《企业国有资产监督管理暂行条例》有效地开展了工作。
一、建立出资者财务体系的意义
(一)是国有企业所有权与经营权分离的需要
现代企业理论告诉我们,企业的不同利益关系人对企业经营管理的目标要求是不相同的,这里包括出资者、经营者、债权人、政府管理者、社会公众等。尤其是出资者和经营者,它们是在委托代理关系基础上建立的经济利益的矛盾统一体,客观效果一致,主观意志却有很大的差别。在计划经济时期,企业没有独立的民事资格,是政府职能的延伸和附属物,国家既是所有者又是经营者,不存在权力划分,所谓“国营企业”者是也。建立现代企业制度、实现政企分开以后,国有企业的经营自主权从逐步扩大到完全到位,结果是经营者得到了应有的经营管理权,在运作的过程中又普遍地出现侵犯出资者所有权的现象,形成了国有企业的“内部人控制”。究其根本原因,就是因为在完成“两权”分离的同时,没有对出资者和经营者的财务权力作出界定,没有建立出资者财务体系,出资者财务目标缺失所致。
(二)是国有资产出资人职责与社会管理职责分开的需要
国有企业的所有者是国家,行使所有权的是各级政府,政府既是国有企业的出资人,又是整个社会的管理者,在以“一大二公”为特色的计划经济时代,不可避免地会出现两种角色的混同。在以出资者管理企业的同时,政府也以社会管理者的身份在就业、分配、社会保障等方面对企业进行了过度的干预,使企业承担了许多不应有的社会职能。国有资产监督管理机构成立以后,过去政府各部门对企业行使的属于出资者性质的职能统一委托给国资委行使,各部门则专心履行好社会公共管理的职责,两者互不超越,这就是“政资分开”。这种设计既是市场经济体制的需要,也是社会主义国家管理国有企业方式的创造。体现在财务活动中,就是要出资者财务与国家财务相分离,分别建立各自的财务体系,进行独立的运作。
(三)是贯彻落实有关法律法规的需要
市场经济是法制经济,国有企业出资人的财务活动要严格执行国家的有关法律法规,建立出资者财务体系,也是贯彻落实这些法律法规的需要。一是落实《公司法》的规定,明确把握和行使国有独资、国有控股、国有参股企业的股东地位和职责,妥善处理与其它股东、董事会、经营者等相关各方的财务关系。二是落实《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定,行使好“管资产”的各项监督管理职能,规范国有企业财务行为,保障国有资产的安全完整和保值增值。三是落实《企业财务通则》的规定,充分履行国资部门在企业发展战略、内部控制、全面预算、投资管理、收益分配、业绩考核等方面的职责,实现国有企业健康稳定发展。
二、出资者财务的目标和内容
毫无疑问,出资者财务的直接目标,就是追求所投出资本的保值增值,国有企业也是如此。这个目标要在持续不断运营的动态过程中实现,而且要始终把握和处理好各种风险。
出资者财务的内容要根据出资者财务的目标来确定,其基本原则是不能干预经营者的生产经营权,又必须维护出资人的资本权益,实现资本的保全和增值。这些内容包括:
(一)审查批准企业内部财务制度,促使企业建立内部控制和风险管理制度
制度就是规则,企业内部财务制度是保证经营者财务行为合法、规范、有效的根本保证。因此,国家出资者不仅要通过制定公司章程来约束企业的重大行为,而且必须拥有对企业内部财务制度的决定权,建立健全企业的筹资制度、投资制度和利润分配制度,并且保证企业严格执行。内部控制和风险管理是现代企业必须高度重视的环节,出资者促使企业制定实施相关的规范,能够保证自身的根本权益不受损害。
(二)审查批准企业财务战略、财务规划和财务预算
企业的发展目标是什么?发展途径在哪里?分阶段的任务有哪些?这些都应该由出资者来决策,经营者只能遵照执行。因为国有企业的出资者会根据国家经济发展的时期性要求,确定投资的方向和重点,保持各种产业的协调稳定发展。国资部门审查企业财务战略、财务规划和财务预算,可以防止企业活动的盲目性和单纯趋利行为,有利于国家宏观调控政策的实施,有利于国有企业的可持续发展。
(三)确定国有资本保值增值目标,对经营者进行考核和奖惩
现代以公司制为主要组织形式的企业,通过委托代理制度和公司有机体理论对股东、董事会、监事会、经理的职责权限进行划分,实现“各负其责、运转协调、制衡有效”。其中最关键的一环,就是出资者对经营者的委托,这是代理制度产生以来最有意义的契约关系。出资者将资本委托给经营者,确定增值目标,对其经营成果进行考核并付给相应代理成本——薪酬;经营者接受委托者的要求,按其目标进行经营管理,实现委托责任并获取报酬。这种代理关系的建立必须是公平的,必须是市场化的,绝对不能由经营者自制目标、自行考核、自定薪酬。
(四)决定企业的筹资、投资、担保、捐赠、重组、利润分配等重大财务事项
所有权与经营权的分离是委托代理制度的必然要求,但是经营权的行使要服从和服务于所有者的根本利益,不存在脱离出资者、凭空而生的企业主体,也不存在无限度的经营自主权。对这一关系的错误认识,导致了实践中大量出资者权益受损害而无法追究的案例。筹资、投资、担保、捐赠、重组、利润分配,都是涉及企业根本利益的重大财务行为,必须由出资者自行决策。当然,在这一决策过程中,经营者要协助提供必要的预案,决策者要进行充分的调查研究和科学论证,合法规范,谨慎高效。其中投资行为属于资本的二次运作,利润分配则是股东基本权力的体现,是出资者财务中的核心内容。
(五)参与决定企业合并、分立、撤销、增加或减少资本、发行债券等重大事项
这是公司法赋予股东的权力,这些权力甚至不能授权董事会来行使,因为这些行为关系到企业的存在与否,存在的形式、结构和规模。严格地讲有些不是日常的财务行为,而是在特定情形下,出资者对企业根本命运进行的安排。这些安排不属于日常财务管理的范畴,但离不开财务理念和方法的支撑,增加、减少资本和发行债券完全属于出资者的行为,所以应当作为出资者财务的重要内容来看待。
(六)依法对经营者实施财务监督
代理关系必然带来的是代理成本问题,除了直接支付的薪酬外,就是经营者的逆向选择和道德风险。解决问题的途径,一方面要通过合理的激励机制激发其积极性、创造性的发挥;另一方面就是建立各种监督机制进行财务监督。在目前的制度条件下,国资委对企业的监督可以通过几种形式进行:
一是加强国有企业监事会制度,通过外派的独立的监督机构,对出资者关心的重大事项进行全过程、全方位的监督;
二是依据有关规定对独资和控股企业委派或者推荐财务总监,从组织措施上约束企业的财务行为;
三是独立行使会计师事务所、资产评估机构等社会中介机构的聘任权,对企业的会计决算、资产评估、资产处置、工程预决算进行鉴证和监督;
四是在《公司法》和公司章程的范围内,通过党委纪检部门、工会组织的工作进行相关的监督。在这些方面,国资委都拥有广阔的工作空间,需要进行认真的总结和探索。
三、出资者财务与其它财务的关系
出资者财务是从财务主体角度对企业财务的进一步分类,其分类的基础是对企业实际控制权在各利益相关体之间的配置。在目前情况下,笔者倾向于把企业财务分为出资者财务、经营者财务和国家财务,并在此基础上处理相互的关系。那种把经营者财务再分出财务经理财务的看法,因为财务经理在公司治理结构中构不成独立的利益主体,不予采纳。
(一)出资者财务与经营者财务的关系
出资者与经营者的关系,是公司制诞生后通过委托代理而形成的一种契约关系。出资者、董事会、经营者共同组成公司治理结构,对企业的权力进行分配,并在运行过程中达到相互制衡和统一。就出资者而言,委托代理并不意味着出资者将企业的全部控制权都交付给经营者,只是被动地等待实现资本增值的目标,相反出资者享有重大决策、选择经营者和资本收益等资本所有权,这正是出资者财务的权利基础。与此相适应,经营者对出资者投入企业的资产拥有占有、使用和依法处分等经营权,这就成为经营者财务的权利基础。可以说,出资者财务的理财对象是资本,经营者财务的理财对象是资产。
在出资者和经营者的关系中,由于环境的不确定性和信息不对称因素的存在,出资者往往处于不利的地位,出资者除了建立行之有效的激励机制和约束机制外,就是要明确划分出资者财务与经营者财务的界限。出资者财务的内容如前所述。经营者财务的范围,应当包括:拟订企业内部财务管理制度、财务战略、财务规划,编制财务预算;组织实施企业筹资、投资、担保、捐赠、重组和利润分配等财务方案;组织财务预测和财务分析,实施财务控制;编制并提供企业财务会计报告,如实反映财务信息和有关情况;配合有关机构依法进行审计、评估、财务监督等工作。
(二)出资者财务与国家财务的关系
企业的出资者可分为个人出资者、法人出资者和国家出资者,三者享有的资本所有权是完全相同的,但也有不相同的地方。个人和法人出资者是财产的所有者,而国家出资者的身份却是通过委托而取得的,就是说国资委只是国有资产的出资人代表,国资委之上还有一个与政府预算的关系问题,这就是国家财务。在我国,国家财务是通过制定国有企业法规制度、批准国有资本预算、实施国家审计等途径来实现的。
国家财务与出资者财务的主要区别在于:
一是国家财务是一种更高层次的委托代理,是建立在出资人委托代理之上的,性质上更侧重于政治性,是人民、国家、政府对出资人代表——国资委的委托。在建立新国有资产监督管理体制以后,探索和明确国家财务的权限和内容是十分必要的,国家财务对出资者财务不能“委而不放”、控制过多,也不能“委而不管”,使之脱离国家财政的大局。
二是国家财务的目标更广泛,不仅要考虑国有资本的保值增值,还要考虑社会整体资源的最佳利用和市场发展的合理性;不仅要考虑效率性目标,还要兼顾正义性目标,如社会公平分配、公民充分就业、保障职工权益等等。
三是国家财务在一定领域还可能通过公共权力的实施来实现,财务手段可以是经济的、法律的、行政的多种,行政手段占有一定比重。
【参考文献】
[1] 谢志华.关于出资者财务的几个理论问题.财务与会计,2000.12.
[2] 彭一浩.国家出资者财务管理刍论.江淮在线网,2008.
[3] 胡霞.出资者财务浅论.,2006.