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摘 要：我国1998年商品房改革以来，我国的商品房价格一路攀升。民众对于商品房的刚需催生了一种新的房屋形式—小产权房的产生，小产权房以其低廉的价格迎合了没有能力承受高额的房价，但对房屋依然有着急切的需求的群体。购房者能够以正规合法商品房更低的价格买到同样质量的房屋用来居住，而且这部分购房者通常对房屋的发展前景持乐观的态度，他们认为虽然是没有受到房地产法律保护的房屋、房屋产权不完整，但是这是他们购买的房屋至少是一个合法的不动产，是拥有完全的物权的。可是以往的经验告诉我们，这样的小产权房在遇到房屋拆迁时，他们的法律地位和法律诉求是不被认可和支持的，他们得不到任何的赔偿；并且他们的房屋不能用来抵押不能用来流通，这就使得小产权房的价值相对于大产权房有了大大的折扣。小产权房的法律地位是不确定的，其出现对现有的经济秩序是一种破坏，但也对一部分的城市工作者提供了适合居住的房屋，若能够很好的解决我国小产权房的问题，将会达到双赢的效果。这需要很多部门的努力与利益协调，需要制度与法律的探索。
关键词：小产权房；房屋产权；土地制度
一、小产权房概述
小产权房的概念：
小产权房与完全产权房屋相比，不具有完全产权的房屋我们通俗的称之为小产权房，首先小产权房尚未有明确的概念形成。目前普遍认为小产权房是指在集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，不具有国家房产部门颁发的房屋产权证书，而是由乡政府或者村集体组织颁发不被国家所承认的房屋产权证书，也通俗的称之为“乡村产权”。小产权房种类繁多，其共同的特点是：不被国家法律所承认、不具有合法的产权证书、不能够用来抵押和流转。小产权房由于其法律地位的不确定性，购房者的利益得不到法律的保护，一旦房屋遇到拆迁，小产权房购买者将得不到赔偿，并将失去原有的住所。但由于小产权房的价格相较于正规的商品房拥有很大的价格优势，很多的购房者出于不同的购房目的购买了小产权房，使得小产权房的需求持续不断，市场经济的规律是有需求就会有供给，这就使得市场上存在着很多的已建和在建的小产权房。
然而小产权房相对于商品房而言仍然存在着诸多问题：小产权房的质量参差不齐，很多的小产权房存在质量问题，或由于年代久远而存在安全隐患；小产权房的法律地位不明确，无法得到法律的保护，一旦发生纠纷和侵权，其权益将受到巨大损失，对购房者来说不利，对拆迁部门来说也将面对巨大的阻力和面临双方的对峙与矛盾的激化；小产权房对现有的房地产市场产生了冲击，商品房开发商的利益受到影响，双方之间的矛盾激化。
二、小产权房的成因
研究小产权房成因的目的是探索该类房产今后的解决途径。小产权房建设的原因不是单一的，而是存在一个非常复杂的系统，总体而言，我国小产权房的现状可归纳为以下四方面因素共同作用的结果。
1.房价与消费需求的相互作用
我国的小产权房主要分布在沿海或者内地经济发展水平较高的一二线城市的近郊和农村，这些城市的大产权房价居高不下，甚至是年年看涨，对于很多购房者来说是望而却步，他们很难在这些城市买得起房，只有寻求一种很实惠又相对很稳定的房屋来购买和居住，在这种强烈的需求下，很多的开发商看到了这一商机，小产权房的出现迎合了这些群体的需求，这表面上看起来是双赢的状态，但实则是在逃避法律的规制。小产权房购房者看到了其所购买的小产权房虽然在法律地位上不被承认，并且还存在很大的缺陷，但是根据城市的发展进程和规划在短期内是不会被拆迁，并且很多的小产权房楼盘聚集着很多的住户，拆迁的阻力和难度很大，国土和住建等部门不会冒着与如此大的群体为敌的风险强拆，这就使得很多的住户选择购买小产权房。
2.农村和城市的社会保障体系不健全
我国城乡贫富分化，资源分配不均，这就使得部分农民出卖自己宅基地上所建的房屋来换取经济收入，这是我国农村社会保障体系不健全的表现，若我国的资源分配更加的公平，更加的均匀，城乡贫富差距能够控制在合理的范围之内，小产权房的问题也会很好解决。在城市中，存在少量的经济适用房和廉租房，但是数量极其少，并且由于制度不健全，这些少量的廉租房被一些拥有背景或者关系的人员所占有着，有的甚至以低价承租以高价转租来牟利，使得真正需要这些房屋的人没有廉价的房屋可住，比起租住高价的房屋或者购买商品房，他们有更加接近他们承受能力的小产权房供选择。所以我国的城市社会保障体系不健全也是小产权房出现和发展的原因之一。在目前农村社保体系还不完善的情况之下，土地就成了农民最可靠的生活保障资源。因此，为了追求土地经济效益最大化，农民、村委会以及乡镇政府开始把目光投向小产权房的开发与建设。
3.行政部门的监管不力、放纵，当地居民的包庇，村委会、乡政府的违规开发
其一：我国法律虽未确定小产权房的违法性，也未对小产权房的开发规定惩罚措施和制止措施，但随着小产权房发展的规模越来越大，国务院相继出台了一系列的文件和行政法规，来限制和打击小产权房的建设。小产权房的发展是在国土部门和住建部门的“默许纵容”下发展起来的，行政部门虽然知道小产权房的存在，也知道小产权房的法律地位并未有法律直接规定，法律未规定违法则为允许，这也是小产权房屡禁不止的原因。
其二：当地居民的包庇。据调查，即使小产权房的价格较之于正规的商品房价格相当低廉，但是其利润率仍然可以达到百分之二十到三十，利润之丰厚使得开发商不惜许诺较高的金钱于当地村民，希望得到当地村民的支持，很多村民在金钱的诱惑下很容易答应开发商的要求，甚至帮助开发商扫除施工障碍，包庇其接受行政部门的打击与调查。
其三：村委会、乡政府的违规开发。在很多的小产权房产权证书和购房契约中，大多是由乡政府或者村委或所开具的房屋产权证书，所盖公章也为乡政府和村委会的公章。村委会为了村民和村领导的利益也选择给予开发商以土地的投资，并从中赚取回报，从中牟利。依据公共选择理论、私利理论，政治人物和政府并不是总为公共利益（人民利益）而工作，经常会为某些利益集团通过对他们有利的法律法规等。这些利益集团包括官僚集团和供应商集团，这正是小产权房流转问题所必须要解决的原因。 4.根本原因：城乡分离的二元土地制度
城乡土地制度的不同是造成小产权房问题的根本原因，我国实行两种不同的土地公有所有制，一种是国有土地所有制，一种是集体土地所有制，我国不承认个人对土地的所有权，也不允许对土地所有权的买卖。集体土地的经济价值极其低廉，且严格限制其使用权流转，但是被征用为国有土地后，其价值将是原有土地价格的十倍甚至数十倍，这中间的差价被开发商和政府财政所赚，使得农民的利益受到很大的损失，这其中仅仅是由于集体土地不能够流转，而国有土地能够流转。显然这种不合理的土地结构不合理、显失公平，是急切需要改变的状态。城市用地往往建设房地产，如果从农村征用土地，通常是低价征用，然后转为城市土地时又以很高的价格将土地使用权转让给房地产商，而这种情况下拨出给原土地权利人，即农民的补偿很少，而由农村集体自身向开发商转让土地或由村民集资在本集体土地上兴建商品房所能获得的利益远远大于政府所给的征地补偿，因此这也是导致村民和村集体推动小产权房发展的巨大利益动因。
三、小产权房现状的解决途径探索
在归纳总结了小产权房的概念、特征，阐述了其背后的成因后，接着，本文就小产权房现状的解决途径进行探讨并整合出了以下框架。
1.对现有小产权房的整治
对现有小产权房的整治要从两方面入手，做到两个区分。
其一：区分小产权房的不同种类。小产权房虽然是建立在集体土地上，不被法律认可，但农村存在集体建设用地和耕地、林地之分，对于占用耕地的小产权房屋是应该坚决的予以取缔和拆除。通过国家立法，由地方政府牵头，联合国土、建筑、规划等单位的建筑专家，联合民间的学者、专家组成一个工程检测组，对市场上的小产权房进行土地属性，建筑质量，城市规划等指标的检测。同时独立于商品房体系之外，建立小产权房独立的检测体系。
其二：区分小产权房的建设状态。对于正处于开发状态的小产权房，国土和住建等部门应该联合执法，进行制止，并依法强制拆除；还有一部分小产权房楼盘已经开发完毕，并且已经有大量住户居住，则不宜进行拆除，而是应该通过政府回购等方式，以廉租房的方式出租给这些住户，并与其签订稳定的房屋租赁合同，使其满足对住房的基本需求。
2.加强行政机关监管力度，合理开发土地资源
房屋是土地的附着物，小产权房的建设必须要占用土地和利用土地，若对土地的监督管理能够达到合理的标准，就不会有违规占用耕地、破坏自然环境的出现，也就不会有小产权房占用耕地，破坏土地管理制度的出现。已存在十余年的小产权房，与相关部门没有进行适当的制止是分不开的。这主要有两方面的原因。一方面，小产权房的管理涉及国土资源部门、建设部门，甚至还有农业部门。由于处在政府各职能管理部门的交叉点上，造成了表面有很多部门管，实际上却是谁都没有管的局面。另一方面，即使有监管职责，但是作为这些监管部门对这种行为有时也无动于衷、任其发展，未能从源头上扼制住这种畸形产权房的出笼。
3.进行集体土地流转制度的探索
农村集体建设用地目前不能直接用于开发建设商品房。2004年修订的《土地管理法》43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。”这两条法律剥夺了集体设立建设用地使用权的权利和处分权，即集体土地只能用来建设自用的村民住宅、乡镇企业、公共设施和公益事业，不能用于其他目的的建设用地开发。这是对集体土地和国有土地产权的不公平对待。小产权房的发展推动了集体建设用地流转改革，这也是现实的反映和急切需求。集体建设用地只需被征用为国有建设用地后，其利用价值便大为拓宽，可以作为各种建设用地，可以进行流转，可以进行抵押。当前政府占据了过多的主动权。土地的流转制度的改革，赋予集体建设用地和国有建设用地同等的法律地位，确立现有的小产权房的合法地位，就能够很好的解决小产权房的问题。
四、结语
小产权房的产生于我国的土地制度是分布开的，我国实行国有土地与集体毒地相分离的土地制度，集体建设用地使用权是不能够用来流转，这就使得在集体建设用地上所见的房屋是不能够流转，法律地位不被法律所承认，这就是小产权房的尴尬处境。小产权房由于没有交纳国有土地使用权费，成本较低，所以其房屋价格也相对较低，这部分的小产权房虽然在法律地位和适用价值上存在缺陷，但对主要购买目的是居住的购房者影响并不大，他们更倾向于购买此类房屋。我国小产权房发展比较早，现已形成了一定的规模，法律不承认小产权房的合法地位，政府对小产权房采取即纵容有反对的做法，这样的处境亟待解决，应担探索小产权房的解决途径，对现有的房屋登记制度和土地管理制度进行改革，使小产权房的的尴尬现状能够得到根本的解决，同时又不造成资源的浪费和环境的破坏。
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作者简介：
胡九如，湖南工业大学法学院宪法与行政法硕士。