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摘 要：本文针对新民事诉讼法修正案第55条有关民事公益诉讼的规定进行了分析，结合国内外立法的比较和国内近年来的司法实践，指出了此次立法的成功与不足，以期进一步完善我国民事公益诉讼制度。
关键词：民事诉讼法修正案；民事公益诉讼；成功与不足
经过多年千呼万唤始出来的公益诉讼，终于在2012年8月31日通过的民事诉讼法修正案中得以规定，这是一件值得庆幸的大好事情。但是，该法在有关公益诉讼立法的一些方面也存在一些不足之处。对此，笔者略书浅见，以求教于同仁。
一、民事公益诉讼立法规定的成功之处
新民事诉讼法第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国法律首次对公益诉讼作出立法规定。其成功之处是：
1.顺应了国际上公益诉讼的发展趋势
美国于上世纪70年代初期，在世界上首创了环境公民诉讼制度，对各国的环境公益诉讼立法产生了广泛的影响。如英国、加拿大等，均借鉴美国的环境公民诉讼制度，建立了符合本国国情的公民诉讼或公益诉讼制度。欧盟还把美国环境公民诉讼制度引进到区域国际环境法中，将违反欧盟环境条例、指令的成员国告上欧洲法院。有学者认为，研究美国环境公民诉讼制度的发展状况，已成为民主国家加强环境公民或公益诉讼立法的必要工作。印度是亚洲第一个引入公益诉讼制度的国家，并在其特定的社会和经济背景下融入了自身的特点。我国虽然现在才在民事诉讼法中作出有关公益诉讼制度的规定，但毕竟顺应了世界潮流，仍是一个重大的进步。
2.回应了国内各界的立法呼声
上世纪90年代以来，我国法学界和实务界要求建立公益诉讼制度的呼声很高。主要表现在：
（1）普遍要求在公益诉讼中，突破传统的“无利益即无诉权”的原则，放宽对原告主体资格的限制，开启他益性公益诉讼的大门。公益与私益具有不可分性，任何公益都可能包括有私益，但是，原告的私益往往存在于宽泛的公益之中而基本上被法律所忽略。因此，如果其诉求或者针对抽象的规定，或者被告没有依法履行自己的义务，会导致社会整体利益遭受损害，甚至法治受到破坏的情况。因这些情况而提起的公益诉讼，可称其为“他益形式的公益诉讼”。从形式上看，他益性公益诉讼的原告主体，与本案没有直接利害关系，但由于其也是公益的享有者，尽管其享有部分微乎其微或易为他人忽略，按现代宪政理念，也应当具有诉的利益，成为适格主体。2005年12月，因松花江水污染事件，北大的一些教授及研究生向黑龙江省高级法院提起诉讼，要求污染企业赔偿100亿元人民币，用于治理污染和恢复生态平衡，而该院却拒绝受理。这是一起典型的他益性公益诉讼。虽然原告并非松花江流域的受害居民，但是均为中国国民，应当是适格主体。
（2）公益诉讼的理论研究出现了空前繁荣的状况。截至2010年12月，学者们发表的公益诉讼学术论文有1486篇，出版专著近20余部。并且，多次召开了全国性和地区性的专题研讨会，有的还举办了常年的学术论坛，取得了丰硕的成果。
（3）在全国范围内兴起了一场公益法实践运动。运动的内容包括公益上书、公益诉讼、劳动仲裁、行政复议等。运动的显著特点是始终坚持理性的法律精神，采取的是严格的法律手段而不是广泛的政治动员，提出的是具体要求而不是政治诉求。是在承认现存政治和法律秩序的前提下试图推进法律制度的完善和社会的进步。这场有广大的学者、律师等法律工作者和法律专业的学生参与的公益法实践运动开创了推动法制变革的一种新模式，已经并且将持续地对中国的法治进程产生深远的影响。
（4）公益团体迅速发展。包括公益律师事务所和各种法律援助机构，在机构和人员数量上都有快速的增长，并努力开展了公益法实践活动，取得了一定的成效。
从以上四个特点来看，公益诉讼立法的呼声是空前的、持续的，超过以往任何立法的呼吁状况。这种自下而上的公益法实践运动，推动了公益诉讼立法的实现，而公益诉讼立法的出台不但回应了全国的呼声，而且也展示了中国法治的希望。
3.丰富了民事诉讼法中诉权和诉的利益的理论
诉权是一种向法院行使的请求权，是国民平等享有的一种宪法权利，兼有程序内涵和实体内涵。我国宪法第134条是国民享有诉权的宪法根据。这就是“诉权的宪法化”，是现代宪政发展的趋势之一。如今，许多国家和地区均明确将诉权规定为宪法上的基本权利。自20世纪20年代以来，许多国家在立宪宗旨上，发生了从个人本位向社会本位的重大转变，在宪法内容上也进行了重大的、必要的调整。其中，最重大的变化是增加了公共利益、集体利益的规定。20世纪70年代以前制定的142部成文宪法中，有96部宪法对此作了规定。我国新民事诉讼法对公益诉讼的规定，符合国际上的宪政趋势及公益诉讼的立法潮流，对民事诉权理论有一定的发展。
就诉的利益而言，新民事诉讼法修正案第55条规定的两类公益诉讼，可以由法律规定的机关和有关组织提起诉讼。其所称的机关或组织，或者代表国家，或者代表公民个人行使诉权。而这些组织可能与案件有直接利害关系，或者与案件没有直接利害关系。因此，可以认为该条立法对两类公益诉讼的原告主体资格有所放宽，使“无利益即无诉权”的传统原则有所松动。
4.有利于发挥社会监督功能
公益诉讼制度的建立，赋予一定的政府机关和社会组织享有起诉的权利，可以调动有关机关和社会组织以及公益团体的积极性，对排放“三废”的企业和损害消费者利益的企业实施有效的、广泛的社会监督。就环境保护而言，这些监督应该包括事前的、事后的、常规的以及诉讼监督。事前的监督是指有关主管部门在企业的申办、审批过程中的监督，根据《环保法》的规定，必须督促企业的开办工程与治污工程同时设计、同时施工、同时投产，违背“三同时”原则的，一律不予审批。事后监督是指有关管理部门、环境监测部门在企业投产以后，应当及时跟踪、监测其排污情况。常规监督是指有关机关、社会组织、公益团体对企业的排污、治污状况经常进行检查，督促其采取改进或纠正的措施。诉讼监督是指在调解或判决之后，应当督促被告及时履行赔偿义务，防止事态扩大。 5.有利于实现广泛的社会正义
所谓广泛的社会正义，是指对涉讼当事人以及当事人和国家、社会、公众之间的正义，也就是罗尔斯所主张的公平的正义，亦是英国刑事司法改革报告所称的“所有人的正义”。
民事公益诉讼所追求的就是这种广泛的社会正义。所谓民事公益诉讼，是指根据法律的规定，特定的国家机关、社会团体或个人为了维护公共利益而提起的民事诉讼。按照这个定义，我们可以作出如下分析：
①公害事件的受害者人数众多，具有不特定性；
②受害者所受的是民事权益的损害；
③原告提起诉讼的目的是保护公共利益；
④法院判决的效力既要及于特定的原告（多数人），也要及于未参与诉讼的不特定的受害者；
⑤无论原告与案件是否有直接关系，都可以成为民事公益诉讼的适格主体。
法院在审理民事公益诉讼案件时，应当坚持程序公正和实体公正，而且程序是服从于正义的，离开正义的精神，其程序便不公正。因此，法院的裁定或判决，必须根据民事公益诉讼的特点和案件的具体情况，对诉讼当事人之间、参与及未参与诉讼的受害者之间、当事人与社会及国家之间的利益作出有效的平衡，如果失去平衡或有所偏向，便会丧失正义。由此可见，民事公益诉讼与普通的一对一的民事诉讼是不相同的。后者所追求的通常是当事人之间的正义，不存在前者的复杂情况。
我国民事公益诉讼制度的确立，能够实现广泛的社会正义，卓有成效地保护公共利益及当事人的合法权益。我们相信，随着社会经济的发展、民主政治的加强，公益诉讼的实践将会有创造性的成就。
二、民事公益诉讼立法的不足及改进建议
民事公益诉讼制度立法的成功是值得肯定的，但也有一些不足之处需要改进：
（1）没有规定公民可以提起公益诉讼，既与国际发展趋势相悖，也与国内实践状况不符。在国际上，自美国首创环境公民诉讼制度以后，较多的国家加以借鉴，分别创建了自己的环境公民诉讼或者公益诉讼制度。即使在“无利益即无诉权”的传统原则下，我国一些基层法院或中级法院也受理过一些公民所提起的因环境污染而请求损害赔偿的诉讼案件，不少原告也得到了胜诉判决。90年代以后，环境污染事件层出不穷，许多社会群体遭受损害，建立公益诉讼制度的呼声日益高涨。有学者提出自益性公益诉讼和他益性公益诉讼，正如德国将团体诉讼分为两类，第一类是利己的或自利的团体诉讼，第二类是利他的团体诉讼，或公益团体诉讼，即超越个人利益的一般（公共）利益的诉讼。我国司法实践中，对公民提起的自益性公益诉讼，法院认为符合诉的要件，原告适格，如果查明属实，予以胜诉判决。但是，对他益性公益诉讼则不予受理。可以认为，过去对公民环境诉讼，法院的大门是半开半掩，而现行立法则把公民排除在外，使法院的大门全部关闭，让人费解，颇感失望。如果说为了防止滥诉，才将公民拒之门外，其理由是不充分的。因为，滥诉的案件是少量的，多数并非如此，这种以偏概全的想法是不合逻辑的，体现在立法上也是不公正的。而且，法院在受理案件时，需对起诉的正当性，即对诉讼的必要性和实效性进行审查。只有在这时而不是在此之前认定其是否滥诉。即使原告的起诉不具有正当性，也不一定构成滥诉。按现行立法，因环境污染或侵害消费者合法权益而遭受损害的个人不能提起公益诉讼，如果没有行政机关、社会组织或公益团体的支持，这些众多受害者的权益得不到救济，社会正义何存？一些污染企业或强势企业没有受到经济上的制裁，继续其违法排污或违法经营，中国的自然环境又将如何？法治状况又将如何？都是值得深思的问题。
（2）只有两项列举性规定，并不全面。以下一些重要的公益诉讼类型，立法上应当考虑：
①国有资产流失的公益诉讼。据统计，20世纪90年代以来，国有资产每年流失1000亿元，日均流失3亿元。在最高人民检察院和国有资产管理局共同调查的一起案件中，一笔价值1亿元的国有资产，竟被某国企领导以300万元的价格转让给私有企业。这种转让完全可以根据《合同法》第52条的规定，主张无效。但是，转让方在谋私的国企领导的把持下是不会提出无效主张的。这就应当由有关机关，如国资局、企业主管部门、公益团体，或由企业职工以公民名义，提起公益诉讼。在社会主义公有制国家，对国有资产的流失，如果不允许提起公益诉讼，是不正常的。
②纳税人公益诉讼。梁慧星教授认为，对政府机关的不当行政行为、政府机关以行政权为根据的民事行为、政府机关行政权行使的不当事实行为等三类行为，造成国家利益和社会公共利益损害的，可由纳税人提起公益诉讼。
③劳动基准的公益诉讼。劳动基准是法律规定的用人单位必须保障劳动者享有的最低劳动权利、劳动条件和劳动待遇，具有强烈的公益属性。
④集体合同纠纷公益诉讼。集体合同纠纷反映出劳动者权益和公共利益遭受损害的情况时有发生，有必要构建该项制度。
⑤社会保障权公益诉讼。从上海社保腐败大案的发生，足见社会保障权公益诉讼制度建立的必要性与迫切性。
⑥药品安全和医疗保障的公益诉讼。假药、劣药危及人们的健康和生命，事关公共利益的大局。医疗保障是国家向百姓提供的公共福祉。对有关违法行为造成的损害，应予救济，故有必要建立该项公益诉讼制度。
（3）法律规定的机关和有关组织，既要在民诉法中有统一的规定，又要在单行法中作相应的具体规定。例如，检察机关可以代表国家或公民提起民事公益诉讼，这与新民事诉讼法第14条规定的精神是一致的；再有，在第55条中，应当明确规定公益团体可以对公害行为提起诉讼。
（4）在立法指导思想上应当明确，过去对提起公益诉讼的主体没有放宽，根据国际发展的趋势、国内的呼声以及公益法的实践，首先应当考虑的是放宽，而不是虑及过宽。新法对该放的不放、该宽的不宽，形成与潮流和实践的不相符合，是为不足。
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