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摘 要：党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“赋予农民更多的财产权利”的目标要求。笔者试图对《决定》的这一内容进行解读，通过介绍《决定》中有关农民土地财产权利的改革举措，从“赋能”和“确权”两条进路分析《决定》对既有制度的突破与创新，并在法理层面上对《决定》中有关农民土地财产权利的制度创新进行剖析，最后，笔者将简要论述政府在赋予农民财产权利中所应当发挥的作用。
关键词：农民财产权利；集体土地所有权；集体经济组织成员权利
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称决定）明确提出“赋予农民更多的财产权利”的目标要求。如何“赋予农民更多的财产权利”，保障各项财产权利有效实现，不仅关系到农民增收、农业发展，也关系到能否打破长期以来形成的城乡居民享有的财产权利不平等困局，对于缩小我国城乡居民收入差异，进一步推动城乡一体化进程意义重大。
一、谁来赋予农民财产权利
关于我国农村土地产权制度变迁，“其形成轨迹可归结为实践先行、政策指导和法律兜底的‘三部曲’模式”。[1]农民在生产生活中的制度创新为国家政权认可和接受后，通过政策进行指导和推行，经过实践中的不断完善最终交由法律做出提炼和肯定。相较于农民群众的实践先行与政府部门的政策指导，在我国农村土地制度的变革进程中，法律存在明显的滞后性。事实上，国家法律法规的模糊表述以及种种限制规定在某种程度上已经成为导致农民财产权利的长期得不到有效保护、处于不完全现状的主要原因。[2]因此，在我国农村土地制度必将发生深远变革之时，立法者应当通过对实践的考察分析以及对政策的精准解读，及时将国家政策导向法律规范层面，通过修法、立法，在法律中明确规范农民财产权利的内涵及外延，由法律来确权赋能，从而给予农民更多更实际的财产利益。
二、对“更多财产权利”内容的分析
“长期以来，农民财产权利不明晰、财产权利不充分、财产权利缺乏保障、财产价值无法得到实现，以致农户可支配财产少、农民家庭收入中财产性收入比重偏低，是造成我国‘三农问题’的重要原因。”[3]农民财产权利尤其是土地财产权利某种意义上的虚置是我国城乡二元结构形成的根源之一，严重阻碍了城乡的统筹发展。近年来，出台了很多有关农民财产权利的政策，比如，党的十七大报告首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”；十七届三中全会通过的决定中要求“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”；党的十八大报告明确要求“多渠道增加居民财产性收入”。可以看到财产权利的主体从“群众”“居民”逐步明确为“农民”，十八届三中全会的决定延续了既有政策思路，提出了“赋予农民更多财产权利”的目标要求。从我国农村改革的历史发展以及现实需要的角度出发，笔者认为决定强调赋予农民更多的财产权利，可以分为确权与赋能两方面。在确权方面，决定首次提出“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”在赋能方面，决定对法律已明确赋予集体的集体经营性建设用地所有权以及明确赋予农民的土地承包经营权和宅基地上房屋所有权的处分权能进行了补正，主要体现在允许集体经营性建设用地使用权入市，允许土地承包经营权的抵押以及宅基地上房屋所有权的抵押、转让等方面。
（一）赋能——补正农地财产权利的处分权能
1.对农村土地承包经营权处分权能的补正
“补正处分权能是‘赋予农民更多财产权利’的题中之义。”土地承包经营作为法律已明确赋予农民的财产权利，其处分权能却一直受到多种限制。决定强调“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权人股发展农业产业化经营”实际上就是放开了对承包经营权的限制，允许农民对承包经营权进行抵押和担保，有利于拓宽农民的融资渠道，缓解农资投入的压力。值得注意的是，对于决定允许承包经营权抵押的重大主张，有学者将其解读为所有权、承包权、经营权“三权并行分置”的新型农地制度。对此观点，笔者难以认同。同一物上所有权与用益物权的结构安排，实际上就已经分离了物的归属与利用问题。决定中允许对土地承包经营权进行转让，在法理层面实际上是允许用益物权人将用益物权转让给他人或设定有期限的债权性质的利用权。根据一物一权原则，同一物上不能并存两个以上内容相近的用益物权。事实上，人为地将土地经营权从土地承包经营权中分离出来，实际会使得在承包经营权转让期间，承包人所享有的所谓土地承包权有名无实。决定所提出的对土地承包经营权的抵押和担保权能实质上是对土地承包经营权这种用益物权处分权能的补正。
2.对农村宅基地制度的相关改革和完善
决定提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。实际上是采取了“房地分离”的改革方式。“房地分离”是基于实际情况考量而出台的政策，是“求其次而不得已之举”，其在法理上的正当性向来受到颇多争议。笔者认为，尽管宅基地使用权的转让是农地用益物权完善的内在要求，但在目前宅基地使用权仍具有其福利与居住保障功能、现阶段城乡土地市场分割仍有其一定合理性的情况下，对宅基地使用权的转让应当“慎重委托”，有条件地逐步放开。
3.对集体建设用地使用权转让制度的改革
随着时代的变革，虚置的集体土地所有权制度越来越难以为农民的经济收入增长提供助力。为了发展壮大农村集体经济，提高农村集体成员的财产性收入，决定提出了一项十分重要的改革举措——集体经营性建设用地使用权入市。
我国长期以来实行城乡二元土地结构，从市场的角度来看，由于农村集体建设用地不能直接进入市场，使得地方政府拥有一级土地市场的垄断地位，只要土地需要转为非农使用就要由国家征用，使土地变为国有。由于政府拥有市场的垄断权力，集体所有的土地在政府招标、拍卖的过程中发生了巨额的增值，但在实际操作中，集体在土地增值利益的收入分配中所占的比例却是少之又少。与此同时，对于补偿给集体的款项，还存在乡镇或村集体以各种名目截留部分资金的问题。集体建设用地使用权市场化，使集体直接成为市场交易的主体，同时在政府征收土地时，大大增加了农村集体与政府谈判的资本，从而能够更好地保障农民集体与农民个体土地财产权益的实现，也可以对政府出于获得巨额收入的目的恣意征收土地进行限制，同时也“有利于通过集体建设用地使用权流转收益来发展农村集体经济，为村庄公共产品与公共服务的供给奠定经济基础”。 （二）确权——赋予农民集体经济组织成员权利
为了进一步明确集体成员所享有的财产权利，决定明确指出“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”笔者认为集体经济组织成员权利主要包含两方面内容，一是集体收益分配权，二是集体成员的程序参与权。
1.集体收益分配权
“集体收益分配权是指农民作为集体经济组织的一分子，有参与集体所有的各种自然资源和资产收益分配的权利。”首先，要鼓励农民发展以农村集体土地所有权为核心的社区型农村土地股份合作社，让每一位集体成员获得相应的股份，使其能够通过股份享受对集体资产的占有和收益权利；其次，如果集体成员进入城镇定居生活，其既可以有偿退出集体经济组织，也可以将其所享有的股份有偿转让给其他集体成员；再次，集体成员可以把这个股份用于金融机构的抵押、担保等从而进行融资或获得其他收益；最后，集体成员死亡后，其所享有的股份可以由其法定继承人继承。
2.集体成员的程序参与权
“集体成员之程序参与权虽不是一项实体性的财产权利，却是保障成员个人意志能够顺利表达从而构成集体意志合力的程序推动器。当成员个体的财产权利需要集体公意决断时，参与权则是维护自身权益的重要手段。”首先，集体组织成员享有对集体事务的知情权；其次，成员享有表决权，对于重大事项只有通过集体组织成员的表决，方可形成集体意思；最后，集体成员享有监督权，监督权是集体经济组织成员权利中重要的保障性权利，当集体管理机构或管理人员怠于履职或对集体利益有所损害时，集体成员可行使其监督权。
三、如何赋予农民更多财产权利
为了更好的实现农民的财产权利，除了在法律层面上明确规范农民财产权利的内涵及外延，由法律来确权赋能，给予农民更多更实际的财产利益之外，政府的服务和监管也是农民财产权利得到实现的重要保障。集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等农村土地权利均属重要的不动产权利，而对权利进行登记确权是不动产物权的重要公示方式，也是保护物权的重要手段。政府应当强化其服务职能，健全农村土地承包经营权登记制度，尽快完成土地承包经营权确权、登记、颁证工作；推进农村集体土地所有权宅基地使用权和建设用地使用权地籍调查和确权、登记、颁证工作；解决农村土地管理政出多门执法混乱的局面。此外，政府部门也应当充分发挥其监管作用，进一步探索完善土地承包经营权，集体建设用地使用权参与流转、交易、入股的监督机制，保障集体及集体成员的合法财产权益，在实践中逐步完善我国的土地改革制度。（作者单位：吉林医药学院马克思主义学院）
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[1] 陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会〈决定〉相关内容解读[J].法学研究，2014，4.
[2] 雷耀武，张海林，李际鹏，焦常湖.农民财产权利实现有待顶层设计破题[J].农村经营管理，2015，3.
[3] 洪民荣，王秀治，郑琦，薛艳杰.从改革视角解读赋予农民更多财产权利[J].上海农村经济，2014，5.