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一、民生型政府的显性特征
——政府职能服务化
政府职能定位的侧重点不同，便会形成不同的政府范式。从最早农业文明时代侧重于政治职能的“统治型政府”，到工业文明时代侧重于经济干预职能的“发展型政府”，最后进入到后工业文明时代以关注民生、注重社会服务职能定位为主的“民生型政府”，都凸显出政府职能重心的转移。政府的本质决定了政府职能的结构体系，民生型政府范式的主要特征在于政府职能的社会公共服务定位，社会服务职能相对于政治职能和经济职能而言，更能体现我国政府的公共性，实现政府的公共价值。政府职能社会化、服务化是人类历史发展过程中政府职能转换的主轴，是一种不可逆转的主流趋势。民生型政府职能定位于社会公共服务，无论是从政府职能理论发展，还是从政府转型实践上来看，都有其清晰脉络可循，是民生型政府“公共性”的重要体现。
理论上，撇开农业文明时代的以政治统治为主要职能的专制政府除外（因为其职能定位具有先人的自发性，其理论指导相对模糊），人类社会关于政府职能定位的系统理论始于工业文明的开创，其理论重心为政府的经济职能定位。最早成形于资本主义国家的发展起步阶段，以亚当·斯密等为代表的古典经济学家们认为政府的主要职能在于提供稳定的秩序和安全的环境，一切经济活动都应交由市场自行解决，政府应当避免介入市场活动，其角色定位为“守夜人”。这种“守夜人”政府角色定位为自由资本主义早期的发展奠定了良好的基础，但随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，社会化大生产程度愈高，市场的盲目危险就愈加剧，资本主义经济危机的周期爆发也就不可避免。以凯恩斯为代表的国家干预学派从苏联的全能政府模式中借鉴了政府干预的合理性，提出了国家干预理论，强调政府职能定位不能仅仅限于“守夜人”角色的消极定位，而应该更加积极地对国家经济运行进行必要的干预，防止市场盲目性而导致经济危机的出现，承担更多的公共福利职能。这一政府职能定位对战后资本主义的迅速发展发挥了重要作用，但随着政府规模的膨胀、职能运行的低效、官僚主义的僵化，社会公众愈发对福利国家政府的高膨胀、高支出、低效率感到不满，政府职能定位面临再次转型。于是，在上世纪***十年代，以英国撒切尔夫人推行的民营化改革和美国里根政府、克林顿政府推动的新公共管理实践运动为起点，并很快得到了西方行政学理论界的回应，新公共管理理论应运而生。戴维·奥斯本、特德·盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中提出了新公共管理的十大原则，例如用市场的力量改造政府、重塑政府与社会的关系、建立现代化的政府管理模式等等，其中最为核心的原则就是政府应当“掌舵”而非“划桨”。“掌舵政府”成为新公共管理理论中的代表政府范式，它要求政府避免参加直接的市场活动等“划桨”行为，而通过公共政策的制定与执行，引导市场与社会的自我管理，主要是通过政策“掌舵”来把握整个社会与市场前进的大方向。这种掌舵行为有利于把政府从过于微观的市场活动中解放出来，减少公共开支，削减政府规模，提高政府效率，增强政府的“顾客”回应性，在一定程度上赢得了社会公众的认同和欢迎。但是在“掌舵政府”范式下，政府的公共政策能力受到了质疑，也即仅仅“掌舵”是否就能真正治理好社会，若是政府一味满足于削减政府开支，增加“顾客”回应而非“公民”回应，那么政府缺位，尤其是社会公共服务领域的政府缺位就会影响到公民正当利益诉求的实现，影响整个社会公共利益的实现。因此，新公共管理理论的政府职能定位很快就受到了挑战，以乔治·弗里德里克森为代表的新公共行政学派和以罗伯特·丹哈特为代表的新公共服务学派都对新公共管理理论提出了质疑与批评，尤其是新公共服务学派更是建立了替代性的政府范式——公共服务型政府，“政府的出现不应该是控制或掌握社会，而是应当表达和实现社会公众的共同利益”。不论是“守夜人政府”、“国家干预型政府”，还是“掌舵政府”，都是围绕政府对市场活动干预与否以及干预程度大小而定的，而“服务型政府”则强调政府经济职能以外的社会服务职能，因此，“服务型政府”的提出所代表的政府职能转型具有革命性意义。
我国政府职能定位在新中国成立以后也在经历着不断的转型，由计划经济时代的全能型政府转为市场经济过渡期的发展型政府，再到市场经济相对完善时期的服务型政府的转型，这一过程同样体现了政府职能服务化的趋势，是我国政府回归民生型政府的重要体现。在传统计划经济时期，由于特殊的时代背景，我国实行的是高度集中的计划经济体制与高度集权的政治领导体制，这种政治经济一体，且高度集中的治理体制造就了我国政府包揽一切的全能型政府范式。在这一范式下，政府既是宏观上经济计划的主体，又是微观经济领域中的实行主体，市场在资源配置中的地位完全被政府取代，一切社会生产、生活都被政府主导，与政府密切相关。可见，全能型政府的职能定位是政治职能与经济职能并重，以政治统辖经济，以行政代替市场，最终服务于特定意识形态下的“政治理想”，而非服务于社会民众。而且这种全能政府范式很容易造成官僚主义盛行，导致有限的政府服务方向偏离，且代价高昂、效率低下，成为官僚集团自谋利益的工具，其公共性名不副实。因此，在改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的建立以及以经济建设为中心的口号的提出，发展有中国特色的社会主义市场经济便成了各级政府的重要施政内容，政府职能定位也开始发生转移，由原来的全能型政府逐渐向发展型政府过渡。发展型政府最重要的转变莫过于开始重视市场在资源配置中的主体地位，但同时也强调政府在促进地方经济发展中的重要作用。政府施政主要追求经济增长，以追求GDP增长为其政绩主要评价标准，政府财政支出也主要应用于经济发展投资，政府仍然在一定程度上参与了市场微观领域的逐利活动，以刺激国民经济高速增长。发展型政府带来经济高速增长的同时，也造成了诸多问题，特别是对于社会服务的忽视与缺位。政府对于社会公共服务领域进行了大刀阔斧的民营化改革，其主体思想就是将公共服务推向市场。但由于诸多机制的不健全，诸多公共服务供给状况不佳，服务营利现象严重，社会公众的公共服务需求难以得到有效满足，政府公共服务市场化改革实际上沦为“政府放手，市场异化”的尴尬境地。这种公共服务领域政府缺位现象实际上是发展型政府“唯经济增长，缺少服务意识”的必然选择。因此，现实中高速的经济增长与缓慢的社会进步形成鲜明对比，社会矛盾日益加剧，这就迫使我们党和政府不得不思考政府职能的再次转型。“民生型政府”理念应运而生，它要求政府在发展经济的同时，更加关注社会领域的善治，注重社会服务职能的发挥，为社会公众提供更为全面、丰富的公共产品和公共服务，解决民生问题，保障民生幸福，实现公共利益，将社会发展由单纯经济增长转入到经济发展与社会进步并重的全面发展轨道上来，以构建一个稳定、文明、进步的和谐社会。
二、农村养老社会保障的现状
（一）传统家庭养老模式面临严峻考验
与西方“接力”模式的养老模式不同，在当代中国农村，家庭养老依旧是农村居民养老所选择的主要模式。受我国传统儒家文化的影响，这种家庭养老模式有着深厚的文化基础，长期以来它一直占据着中国农村养老模式的主导地位，但随着社会的变迁与城市化的发展，这种“反哺”式的养老模式面临着巨大挑战，家庭养老已经不足以承担起全部的生活风险。
传统农业社会及前工业化时期，作为家庭经济支柱的父母具有不可侵犯的权威地位，但随着产业结构多元化的发展以及大量农村人口向城市的转移，子女的经济实力和独立性越来越强，而父辈由于缺少经济实力则在家庭中的主导地位开始下降，家庭的话语权开始转移。与此同时，在社会竞争的巨大压力之下，子女无暇或没有能力对父母进行照顾，年轻人又容易受到城市文化的影响，传统的儒家“孝道”观念淡化，失去了文化依托的传统家庭养老模式受到影响，空巢家庭和独居老人数量增多，代际关系矛盾突出。工业化的发展给家庭代际关系带来严重冲击，家庭的养老功能逐渐削弱。
（二）土地保障功能逐渐弱化
农村居民家庭养老模式的建立依托在土地基础之上，其经济基础是土地和个人财富的累积，而土地则是农村家庭养老的核心内容，尤其是在以农业收入为主的欠发达地区。依据现行土地政策，农民只拥有土地的使用权而无土地的所有权，这就导致土地无法自然流转，而农村居民所能从上地获得的只有土地收成。据《中国统计年鉴（2011）》数据，农村居民平均纯收入为6977.29元，家庭经营纯收入为3221.98元，纯农业收入占到纯收入比重的46.03%。特别是近年来随着城镇化进程的加快，农村耕地面积不断减少，农产品价格上涨空间越来越小，而生产成本不断增长，住收入与成本不成正比的情况下，农产品的收益越来越低。这对于部分仍旧以土地作为主要生产资料的农村居民来讲，仅依靠土地收成难以实现农村居民的基本生活保障。对于以分散经营为主的农村居民来讲，土地无法形成规模经营，土地生产资料边际收益率不断下降，土地保障功能呈现出逐渐弱化的趋势。
（三）养老金替代率偏低
新型农村养老保险制度的最大亮点是其中的55元基础养老金完全由国家财政承担。与老农保相比，新农保强化了政府关注民生问题的责任，这也是吸引农村居民参保的重要举措。但是从养老金替代率来看，《中国统计年鉴（2012）》数据显示我国农村居民人均纯收入达到7917元，每年政府所补贴的660元个人基础养老金与之相比仅占8.34%，这与我国城镇职工养老保险不低于20%的补贴相比，政府对新农保的投入力度还是偏低。
新农保中个人账户目前按一年期储蓄存款利率计息。以一位农村居民每年缴费最低档100元为例，按照国家缴费规定最低年限15年，2013年一年期储蓄利率3.25%，当地政府财政每年补贴30元，国家财政每年补贴55元，2028年该农村居民个人账户总额为2 535.325元，依据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》个人账户发放月数为139计算，个人账户养老金每月发放数额为18.24元，加上每月55元的基础养老金，该居民每月可以拿到的养老金总额为73.24元。2012年农村人均纯收入每月为659.75元，可以计算出新农保的养老金替代率为11.1%。11.1%的资金替代率无论与我国人均高达28%的缴费率相比，还是与国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定的养老金最低替代率55%相比，新农保的实际养老金替代率都显得黯然失色。
（四）新农保中出现的问题
2009年9月1日国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，根据这份指导意见，新农保将探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。与“老农保”相比，“新农保”有了巨大的进步.完全由国家财政全部承担的55元基础养老金凸显出其公平性与普惠性。但从实际执行来看，不同地区之问的差距较大，东部经济发达、农民收入较高的地区，新农保推行情况较好；反之，中西部地区则发展缓慢。究其原因，指导意见明确规定中央对中西部地区的基础养老金是全额补助，地方政府对参保人给予补贴不低于30元，东部经济发达地区出现了四种典型的代表模式：苏南模式、广东模式、北京模式和浙江模式，它们的共同之处是集体补助较高，而且补助数额随着农民缴费的档次逐步提升。然而对于中西部贫困地区来讲，30元的补贴标准也具有巨大压力，有些地方政府由于财政压力并没有资金的投入，参保农民自己缴纳所有费用，实质上成为完全的个人积累制，农村的集体补助资金缺乏重要保障。
（五）农村青壮年劳动力的转移
随着城镇化和工业化的推进，大批剩余青壮年劳动力离开农村进入城市，这是社会发展所经历的一种必然趋势。据统计，2012年进城务工人员数量达到26 261万人，城镇为广大进城务工人员提供了充分的就业机会，区域经济发展不平衡、城乡差距等原因导致很多进城务工人员不愿意再回到农村去。2011年农村人口老龄化程度达到15.40%，比13.26%的全国平均水平高2.14个百分点。大量劳动力的外流，导致留守儿童教育问题，农村空巢家庭、独居老人增多等现象的出现。农村老年人的生活照料和情感慰藉得不到有效的满足，养老面临窘境，传统的家庭养老模式受到冲击。
三、民生型政府在农村社会保障中的
义务与责任
（一）构建多层次的养老保障补充体系
对于绝大多数农村人口来讲，土地仍然是最主要的生活保障来源，以土地作为主线，以最低生活保障水平、个人养老账户补充账户、土地保障三者相结合，可以构建一个新农保的有效补充体系，进一步提高农村养老保障的水平（具体见图1）。
以当地最低家庭年人均收入为基准，对于低保户分为两种个人养老账户补充形式：对于五保户对象，不仅全额享受低保待遇，同时由当地政府出资全额补充其个人养老账户；对于其他低保对象实行差额补助，补助部分为人均收入低于农村低保标准的部分。
对于那些收入高于农村低保标准但生活仍旧困难的家庭来讲，可以免去货币的中间环节，直接以农产品冲抵个人养老账户；对于无劳动能力者可将土地入股，每年以分红形式获得一定收益，冲抵个人养老账户。
（一）促进农村用地上市流转，提高土地养老保障能力
农村居民要提高养老保障水平，增加土地养老支持度，这必然同土地的规模经营分不开，然而土地的规模经营又必然和土地流转制度不可分割。在以“用途管制”为特征的现行土地管理制度下，土地经营如果单纯依靠生产要素的投入，边际收益势必呈现递减的趋势。同时，空心村的出现、空闲地增多、土地细碎化经营都是农村土地效率低下的重要原因，过去实行的土地管理制度无疑成为土地规模经营的阻碍。而随着土地经营者老龄化和大量年轻劳动力向城市转移，这部分农业经营者自愿放弃土地经营权的现象为土地规模经营提供了可行性。土地流转无疑对土地的规模经营、土地使用效率的提高有很大的促进作用。赋予农民永佃权，创新土地流转制度，农民可以按照“自愿、有偿”的原则进行土地流转。农民既可以实行土地股份合作制，将土地所有权或使用权以股份的形式界定给农民，农民可按股分红；也可以将土地反租倒包、转包、租赁，使土地成为老龄农村居民的一种稳定投资方式，获得相应的收入，这无疑是增加其收入来源的重要途径之一。
在土地流转制度中，政府应当担负起制定政策措施、加强监督管理、强化服务保障能力的责任。如四川省三台县成立了农村土地流转服务中心，武汉市成立农村综合产权交易所，目前武汉有“土地租金”收入的农民超过16万人。村民除每年可以稳定地拿到“土地租金”外，还可以在家门口的企业打工。
（三）将实物交换体系作为农村养老保障的有效补充
新农保制度的实施困难在于农村土地保障功能弱化，广大农村居民缴费能力有限。越南采用“米保障”的实物交换方式解决了农民的养老问题，我们可以借鉴这种模式，在中西部地区推行实物交换制度，改变新农保缴费方式的旧有模式。这种实物交换代替缴费的创新模式应该分为三种情况：第一种情况专指纯农业居民来讲，可以采取用农产品替代缴费的形式，这种模式省略掉了中间的货币环节，但需要当地政府设立一定的机构对农产品进行定价、收购，将实物转换为保费；第二种情况针对于拥有土地使用权但失去劳动能力的农村居民，可以采取将土地使用权以股份的形式转让给政府进行再次分配，农民可按股分红，土地的规模化经营会使土地的收益大增，失去劳动能力的农村居民不仅可以缴纳保费，同时还会得到增加的额外收益，这种模式不仅可以保证农村居民的基本生活还可以提高土地使用效率；第三种情况是指进城务工人员，家里的土地荒废或租赁给别人耕种，针对这种情况可由当地政府出面对土地进行登记、回收，并对土地进行二次分配，而土地名义上的使用权还是归该成员所有，但这部分成员不再获得土地投资的收益。
（四）以乡镇为中心，大力发展老年服务中心
人口老龄化是社会发展的必然趋势。中国是世界上总人口和老年人口最多的国家，2008年1月全国老龄委办公室、发改委、教育部、民政部等联合下发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中显示我国目前60岁及以上老年人口已经超过1.49亿，占我国总人口的11%以上，占世界老年人口的20%。随着大量青壮年劳动力向城镇的转移，农村“空巢家庭”越来越多，对这些老龄人进行必要的生活照顾是当地政府的责任之一。基层政府建立老年服务中心，充分挖掘低龄老年人和富余劳动力充当起照顾老龄人的服务队伍，并且对其支付一定的报酬。这样不仅使低龄老人可以增加一部分收入，同时也便于老年人之间的沟通与交流。与此同时，还应当加强农村社区文化建设，文化建设不仅是对精神生活的慰藉和引导，同时还可以满足和丰富老年人的业余生活。
新农保的推行是完善我国农村养老社会保障体系的重要举措，但目前我国农村养老社会保障体制仍存在诸多问题。作为政府，对农村居民的养老保障负有不可推卸的责任。逐步构建和完善农村社会保障体系、缩小城乡社会保障差距，使广大农村居民老有所养，是关注民生、重视民生和改善民生的必然选择。