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摘要：从上世纪80年代至今，我国建筑节能法律体系已经基本架构成型，但由于上位法与下位法“失衡”，配套标准体系不科学，大量行政规范性文件承担着法律规范应起的作用，而致建筑节能法律体系未能发挥其应尽的作用。如何在“可持续发展”和“依法治国”理念的指导之下，完善建筑节能法律体系，让其发挥出应有的功能，是我们关注的焦点所在。
关键词：建筑节能 行政规范性文件 法律体系
我国的经济发展已面临“能源瓶颈”，建筑业更是公认的三大高能耗行业之一。我国的建筑总能耗占社会总能耗的1/3，单位建筑面积能耗更是比发达国家高1―2倍。要突破发展“能源瓶颈”，“建筑节能”势在必行。世界上大部分国家建筑节能的发展轨迹为：绿色建筑补贴阶段→强制性标准阶段→法律责任阶段。完善的法律法规是建筑节能工作顺利推进的前提。发达国家均建立了较为完备的建筑节能法律体系，我国的建筑节能法律体系已经基本架构成型，但在许多方面还亟待完善。
一、我国现行建筑节能法律体系的基本架构
我国本着循序渐进、兼收并蓄的原则，结合我国实际，陆续制定和颁布了建筑节能相关法律法规和政策，目前已基本形成了“法律 + 行政法规 + 部门规章 + 规范性文件 +标准 +地方性规定”的建筑节能政策法规体系，其主要内容包括：
(1)法律
在我国现行法律体系中，并无《建筑节能法》的存在，因此，我国建筑节能领域的上位法为《节约能源法》、《可再生能源法》和《清洁生产促进法》。在《可再生能源法》和《清洁生产促进法》中，并无针对“建筑节能”的专门性规定，仅有部分法律条文涉及到“建筑节能”，如《可再生能源法》第17条和《清洁生产促进法》第24条。《节约能源法》则以专节的形式，概括性地对“建筑节能”进行了规定，涉及建筑节能主要内容、主管部门以及各方责任等诸多问题。
(2)法规
我国的建筑节能工作模式，是以各级人民政府及其下属的各级建设主管部门为主导，从上至下层层推进的模式。这也就决定了建筑节能法律体系的架构带有浓厚的“行政”色彩，即，法规是其核心和主体。通常，法律作为仅次于宪法的上位法，其规定往往比较原则和抽象，而在建筑节能法律体系之中，这一点表现的尤为明显。从立法模式上而言，在法律之下，制定各专门法规，是将法律具体化和可执行化的主要途径之一。法规包含着行政法规、地方性法规和规章;而我国现行的建筑节能法规，是以行政法规为统帅，以地方性法规和规章为主体。在行政法规层面，从2008年10月1日起开始实施的《民用建筑节能条例》(下称《条例》)总领着我国现行的建筑节能法规。《条例》不仅确立了建筑节能的总体指导方针，而且从新建建筑节能、既有建筑节能和建筑用能系统运行节能等不同方面出发，对建筑节能进行了细化规定，明确了不同主体违反建筑节能相关规定应当承担的法律责任。《条例》让“高高在上”的建筑节能上位法落到了实处，体现了一定的可操作性。
我国幅员辽阔，气候条件多样，不同气候区的建筑能耗存在着巨大的差异;再加之不同地域之间迥异的经济文化、宗教信仰等因素决定了我国建筑风格较为多样，诸多原因导致我国不同地区的建筑围护结构形状、位置和用材均有着较大差异。而这些因素均会对建筑能耗产生较大影响。建筑节能法律法规必须契合实际，方能真正落到实处。这也正是我国现行建筑节能法规以地方性法规和规章为主的重要原因。截至2015年9月，各地方人大常委会颁行了19部建筑节能相关条例，国务院各部委制定了10部建筑节能相关部门规章，各地方人民政府制定了70余部建筑节能相关地方政府规章。
(3)标准体系
建筑节能要真正落到实处，除了必须构建和完善建筑节能法律法规之外，还必须完善相关配套制度，其中最为重要的就是健全建筑节能相关标准体系。因为，没有相应的建筑节能标准，就无从评判某一栋建筑到底节能与否。《节约能源法》第14条规定，国务院建设主管部门组织制定建筑节能国家标准、行业标准。《标准化法》则规定，国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准;地方标准化行政主管部门可以制定地方标准(在本行政区域内具有强制性)。强制性标准，强制执行;推荐性标准，自愿执行。基于此，建筑节能相关强制性标准，同样属于建筑节能法律体系的重要组成部分之一。
从2008年颁布第一部建筑节能标准至今，在建筑节能领域，不同部门颁布的相关标准共计126部，包括：国家标准3部(含2部强制性标准和1部推荐性标准);行业标准13部(含10部强制性标准和3部推荐性标准);地方标准109部(含78部强制性标准和31部推荐性标准);其他标准1部。
(4)行政规范性文件
根据我国《立法法》的规定，法律有狭义和广义之分。狭义的法律仅指“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”制定的法律;而广义的法律除了狭义的法律以外，还包括：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、军事法规、部门规章和地方政府规章。因此，我国建筑节能法律法规的外延，不应囊括行政规范性文件，即俗称的“红头文件”。但是，基于我国基本国情、法律制度的架构方式以及政府特有的工作模式等诸多因素的影响，行政规范性文件在我国的法律体系演进过程中，往往发挥着举足轻重、不可或缺的重要作用。特别是在建筑节能法律体系的架构过程中，我国采用的是“自上而下，行政强力推进”的工作模式，因此，行政规范性文件在其中所起到的重要作用则更是突显。在建筑节能领域，各地根据具体的情况，制定了大量的“通知”、“决定”、“函”等行政规范性文件，推动着建筑节能工作的良性运行。
二、我国现行建筑节能法律体系中存在的主要问题
(1)不同位阶法律规范失衡，法律效力体系不合理
目前我国尚无《建筑节能法》这样一部规范性法律文件，且在我国建筑领域的统帅之法――《建筑法》中，并无建筑节能的直接规定。现有建筑节能法律条文散见于3部法律之中，且仅有十余条，寥寥无几的法律条文很难起到立法者预期的立法效果。因此，我国现行的建筑节能法律体系不得不面对上位法缺失这样一种尴尬的现状。当某一法律体系中上位法缺位、难以给下位法提供立法支撑之时，诸多的下位法难免就会出现种种问题，比如立法精神不统一、法律概念表述不规范，甚至法律条文之间发生冲突也是可能的。而在我国建筑节能法律体系中，上位法缺失带来的最为突出的弊端则表现为“立法精神不统一”。
