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在交通基础设施供需矛盾加大的背景下,分析当前建设经费筹措的局限性,在此基础上根据交通运输规划原则提出交通设施建设投融资新渠道的思考。希望能够在交通需求管理指导下,运用经济手段实现战略调控与资金筹措相协调的良性循环。
在国民经济高速发展的今天,城市化进程不断加快。城市集聚经济进一步显著,各级城市均不同程度的面临土地供给压力。外向拓展成为主要方式,而随着出行距离增长,为保证出行时间在可接受的范围内,直接引发了出行方式机动化。同时,随着经济的发展各大城市均跨入了私人小汽车增长高峰阶段,城市内部既有建成区受小汽车交通压力也面临着改建、扩建、重建的压力。
作为城市交通载体的道路交通设施必须适应和引导交通结构的变化,使其与城市社会经济发展相协调。在基础设施建设大发展时期,如何筹集并利用好有限的建设经费,在完成城市拓展、更新的同时又尽可能的解决好城市交通问题,是一个值得分析研究的课题。
1现有设施供给与需求的矛盾分析
1.1城市道路交通设施规划情况
《南昌市近期建设规划(2003-2005)》,提出了“2环11射”的交通走廊建设的计划;《老城区交通改善规划》,提出了12条道路改造打通的建设计划;各新区、开发区的分规控规,均要求尽快完成区内路网。此外还有社会公共停车场、公交站场,大大小小30多处的建设计划。
到今天回头看,虽然取得了不少成就但面对急速增长的需求而言,城市总体交通环境改善并不显著。而且由于种种原因,规划中的相当部分设施建设计划并没有像预期一样完成。
1.2当前主要存在的不足
1.2.1中心区交通设施供给严重不足
中心区内部,随着机动车拥有量不断提高,城市更新在城区内部发展迅猛、中心区极化现象继续加强,出行需求压力加大。由于没有有效的需求管理, 小汽车出行比例增长较大,中心区路网饱和度增加,道路服务水平降低较快,时有拥堵情况发生。与此同时,停车设施明显不足,路边停车、占道停车现象越演越烈。
1.2.2“职住分离”交通走廊显现
外围地区、新区内部自身道路基础设施建设较为完善或超前,在未来相当长时间内都会是供大于求达到较高的道路服务水平。但是各区域间联系道路因属地管理原因,建设状况不利,使得现有道路连通率低。由于新区就业、老城区居住的“职住分离”分离现象出现,各外围地区与中心区联系道路均出现潮汐性交通,在部分路段已出现拥堵现象。
1.2.3需要城市快速交通系统来维持满足心理出行时距
随着城市规模的扩大,5KM以上的长距离出行比例加大,传统交通供给模式难以维持心理出行时距(30-40分钟),公共交通快速出行需求也逐步呈现。快速路系统的建设,公交专用道,BRT系统建设需求出现。
在城市飞速发展的今天,规划中的相当一部分建设项目是维持一个城市健康快速发展的基本保证。种种迹象表明,当前城市交通基础设施已难以满足城市社会经济快速发展的要求,需要投入更多的资金,依据城市规划加快交通基础设施的建设。
2城市交通设施建设的经济因素
与规划相比除各新区开发区道路交通设施投入较大建设情况较好外,其他项目仅有少数几项得以完成。
一般认为道路建设主要与下列目标因素相关:引导新区发展、缓解交通压力、改善城市形象;制约因素有:经济因素(建设投资、补偿金来源等)、社会因素(动迁等)、环境因素(文物古迹、风景园林、噪音废气污染等)、政治因素(跨区建设协调等)。
事实上,随着城市城市化规模及城市化水平的不断提高,城市道路交通设施需求也是不断增加的;并且其供需矛盾在进一步加大,其中发展制约因素主要是经济因素。当前城市建设资金来源主要包括以下几种:①中央、地方的直接财政支持和专项经费;②国内外银行贷款;③城市建设债券;④可经营性项目的项目融资;⑤城市土地经营收入。
现实情况是,政府的财政经费终究有限不足以支持城市大规模建设,当前主要是通过对从事城市基础设施建设的投资公司进行信用担保,向国内外银行贷款或发行城市建设债券。政府则按比例进行补贴或贴息。
可经营性项目融资。将有盈利的基础设施项目推向市场,通过BOT等方式吸引外商或民间投资。BOT(Build—Operate- Transfer)融资模式,即“建设—经营—移交”,其实质就是一种特许权经营。该模式较早地应用于高速公路、跨江大桥的建设,允许项目公司就某项特定基础设施项目进行筹资建设,在约定的期限经营管理,并通过项目经营收入偿还债务和获取投资回报;约定期满后,项目设施无偿转让给所在地政府。其与政府机构形成一种“伙伴”关系,在互利互惠的基础上分配该项目的资源、风险和利益的融资方式。但对于城市内部道路交通的建设,情况则有所不同。我国城市内部道路包括快速路系统,多数还是不收费/不能收费的公共资源,属于非经营性项目难以运用该模式进行项目融资。
城市土地经营。随着土地有偿使用制度的推广和完善,开始利用土地出让收入弥补城市建设资金不足,后进一步过渡到通过土地开发和市政基础设施配套建设带动土地升值,升值后的土地招标或拍卖出让,出让收入再用于城市建设,形成了城市建设与土地经营良性互动的新模式。南昌市红谷滩新区开发采用的就是这种比较典型也比较符合新区特点的“城市BOT形式”。区内的道路建设工程费用主要由施工企业承担,偿还形式主要是通过一定量土地使用权转让作一次性结算 (多数在规划指导下选择居住用地进行转让)。承包企业出于让土地早日升值,回笼资金的目的,建设经费及施工进度都相当的到位,进展显著。新区政府则在此基础上通过完成“七通一平”将更大量的土地开发出来进行出让;并获取土地出让金,用于政府其他工作(环境建设、招商引资、再开发等等)。由于新区政府能够通过土地出让金实现正收益(除去交市政府及相关正常开支后),我们认为其在某种程度上是可持续性的,是一个成功的经验。我们可以在其他几个新区/开发区得到验证,其内部路网建设速度都快于城市平均水平。
对于老城区内部改造型道路工程建设由于两侧土地已开发则较为复杂。项目直接收益不同于新区难以明确体现,其主要有:城市形象提升,两端及沿线居民出行便利;沿线商铺、住宅区位优势提升,房地产价值升高(快速路则可能相反);人流量增加,沿线商业利润增长(快速路则可能相反)。总的来说就是直接收益分散,利益主体难以找到,项目直接收益甚少建设资金无法回转。
因此,老城区内部仅有几条重要形象路得到建设(如洪都大道、北京路)。此外的解放路、迎宾大道,因为是连接城乡的放射性干路其两侧有部分用地可用于开发,遂运用了新区的做法,将两侧可建设开发用地同道路建设工程费用捆绑,但迫于资金压力不得不将那少量的捆绑土地改变原规划使用性质并提高开发强度进而提升土地价值,因为只有这样才能平衡项目收益使工程项目得以进行。该做法并不是一个范式,由于用地性质的改变使得道路沿线,如商业街、商城、高密度住宅等与原有规划设想不符的建设出现,其不但使得道路通行能力达不到规划要求,反而打破了原有规划的均衡状态,迫使规划必须进行进一步的调整修正。
3城市交通设施建设经济的对策
3.1寻找新的建设资金来源促进城市道路交通设施建设
3.1.1放开可经营及准可经营交通项目的经营权
交通基础设施中有不少仍属于可经营有一定收入的经营性项目,如社会停车场、长途客运站、货运站等场站设施以及各类广告等。此类项目,可以在规划指导下有意识的将其向社会推出,运用BOT等模式吸引民间或外商资金投入。对于收益不足的项目,在通过财务评估后政府实行项目补贴。
以社会停车场为例。南昌市停车设施供给严重不足,特别是老城区内部。现有社会停车场日周转量平均为7次/泊位,利用率达到40%左右。若推行停车区域差别收费及自备车位等配套政策,将更进一步的推动对社会停车场的需求。
自备车位政策,即要求每辆机动车必须申报1个配属车位(可买可租)。允许公共停车场可以提供“配属指标”的出租,但一个车位只能租给一辆车使用。没有配属车位的机动车则需定期缴纳停车建设税并以此推动停车设施建设。
公共停车场收费权及费率根据交通需求管理规划实行区位地域指导价,对于紧缺和限制区域适当提高收费标准,以实现停车设施开发、建设、使用、收益的良性循环。
3.1.2推动联合开发策略
交通运输设施及站场能够为房地产开发提供所需要的交通区位及潜在市场利益。这种设施包括轨道站点、公交枢纽站、首末站甚至地下通道、过街天桥。建设运用联合开发模式,将设施建设、营运费用与周边土地捆绑。合理使用周边土地联合开发配套商业服务设施及商品房等项目,由于项目建设使其区位优势提升,使投资回报超出一般的收益指标。对于城市来说可以将该部分收益转换于场站建设,税、租金用于维护和补贴项目维护与运营。
3.1.3在建设项目交通影响评估的基础上征收交通影响费
当前,我国对开发的相关收费包括:城市建设维护税、教育附加费、基础设施配套费、人防工程费等,均有开发影响费的特征。现阶段我国各大城市均已开展了对大型项目的交通影响评估工作,但是对评估后提出的影响消除办法如何落实却没有统一适合的标准。仿效国外的一些做法,应对项目自身无法协调的影响,征收交通影响费用于城市交通设施的建设。
3.1.4实行交通设施工程受益费办法
交通设施的建设将带来,沿线或周边土地及物业价值的变化。对于周边一定区域的土地和物业而言存在一个无形的规划或工程得益。对于这种非土地和物业自身投资引起的价值变化有必要通过确立类似于增值税的工程受益费来回收。如对一定范围内物业价值在权项交易(转让金及租金)时,按比例额外征收工程受益费来作为项目投资的回收。如此能够在已开发建设区域通过工程受益费办法,来回收部分项目投资。
3.2建立交通设施建设基金并统一安排全市财务计划
全市的交通设施建设应有一个涉及面更广周期更长的财务计划。
城市交通设施建设利益最终归属于市政府。因此资金运转平衡必须全市通盘考虑而不只是项目自身。政府作为利益综合体应有全局的眼光,在资金运作上讲究项目经济可行性,但也要考虑项目之间的或者是其他收益的平衡。如,运用土地出让金作工程建设费用的,该土地不应仅局限于开发项目的周边,可以在全市 /区范围内根据规划选择,就区域而言最终还是平衡的。
时间上,由于项目建设和周期较长,孤立地一年一期的预算收支计划,一方面难以平衡另一方面总需要不断修正。可以采取“滚动预算”的编制方法编制预算,实行“动态平衡”的管理办法管理预算。建设的规划是具有长远性的,因而建设资金的安排也应该是长远性的,例如一个五年期的城镇建设规划确定以后, 其建设资金亦须相应地编制五年期的预算计划,在实际执行过程中,因事物在发生变化,经济在发展,社会在进步,原先确定的预算收支计划必是“动态”的,但在确定的五年期限内最终预算收支应更趋于平衡。
因此建立交通设施建设基金以从空间和时间上协调项目建设需要是有其必要性的。
3.3运用经济手段实施交通需求管理
3.3.1区域费率差调节促进城市空间开发平衡
城市人口和岗位的密集是交通拥挤的重要因素,合理的用地布局与开发强度控制能够从源头上缩减交通需求缓解交通压力。
因此,应通过分区域的停车费、交通影响费率征收以及交通设施投资倾斜,控制城市更新范围、速度与规模与土地利用规划形成互相反馈的作用。
3.3.2交通方式差异费率和投资倾斜
城市经济的发展促使交通需求的大幅提升,但道路交通设施的建设能力是有限的,难以满足不断增加的交通需求,在可持续发展这一理念的支持下,必须进行交通需求管理,必须引导出行向道路面积利用率高的交通方式转变。如利用小汽车牌照税控制私家车增长,利用CBD区域牌照制度(中心区高峰小时限制出入)调节区域交通结构。增加公共交通投资,确立公交优先战略;包括快速公交系统、公交专用道以及居民乘用补助,同时着重改善步行环境,优化公交换乘条件, 促进公交出行方式的提高。注重智能交通投资,运用先进技术改善公共交通服务水平。
4结束语
总体来说,由于道路交通设施建设多具有公益性,与银行贷款等融资手段的收益原则不相匹配,募集资金的使用也往往受到严格的条件约束。受土地政策和紧缺性限制大规模地经营城市土地也将难以为继。拓展资金来源渠道、跟有效地利用好有限的城市建设资金是一个值得研究的课题。