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摘 要：随着经济发展方式的转变和社会的急剧转型，当前社会处在一个新旧矛盾不断积累和转化的阶段，政府部门执法工作的性质和边界都发生了巨大的变化， 基层管理队伍建设的落后和行政管理体制的缺陷，各种社会矛盾累积演化，不断出现的暴力执法问题日益成为社会冲突的焦点，政府部门执法方式和执法手段的变革成为当下各级政府部门迫切需要解决的问题，法制化的制度建设势在必行。
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关键词：暴力执法；法制化建设
1 关于暴力执法的讨论
2016年5月7日，中国人民大学的硕士研究生雷洋在外出至首都机场接待亲属的途中，与其家人失去联系，随后，其妻被昌平东小口派出所工作人员告知，雷洋在被警方带往派出所的途中因心脏病突发不幸逝世。该事件被媒体曝光之后，经过网络的快速传播和社会不同阶层民众的普遍关注，导致事件不断的发酵升级，引起了一场全社会关于行政机关暴力执法的大讨论。 尽管昌平警方一直强调雷洋是在他们接到群众举报，对某足疗店内的卖淫嫖娼违法活动进行执法管理的过程中因其涉事而被强制带走的， 而且民警在将其带走审查时，他有过抗拒执法并企图逃跑的行为，但不管是死者家属还是当地群众， 都无法接受警方在执法过程中致死的行为。 该事件爆发之后，并没有像警方预料到的一样很快淡出群众的视野，而是引发了一场对昌平警方乃至整个政府机关的问责风暴， 所有网民以及群众都在质问到底雷洋是如何死亡的，警方公布的嫖娼事件是否是真实的， 而5月7日当晚雷洋和警方之间到底发生了什么？ 并由雷洋事件引发了民众对于近年来一系列政府机关行政执法过程中违法或暴力执法导致社会冲突事件的强烈不满。
与此相关7月7日，湖南长沙岳麓区的村民在自家被拆迁的房屋废墟里，发现了已逝的60岁母亲的尸体， 疑似被当地政府机关进行强拆时不幸活埋的，虽然当地官方极力强调事件正在依法处理，但公众仍然质疑， 依法处理为何总以人命为代价，其背后产生的机理和发生逻辑令人深思。 据了解，该受害者被强拆的三层房屋因拿到的拆迁补偿与实际价值不符，在协商无果后， 村干部和拆迁办工作人员采取了包围、驱离、清场的行动，动用大型挖土机强行将房屋夷为平地。 从中可以看到的依然是被公共舆论和国家法治反复抨击的暴力执法行径。这也表明，市场经济条件下，法治的约束力存在着某些滞后。在推进市场化的法治建设中， 政府在对待自身的问题上表现出明显的法治精神不足的特点。
事实上，改革开放以来，为了更好的激发市场的创造力，营造一个良好有序的经济环境和社会环境，全面提升城市化水平， 中央和地方的政府机构都进行了全方位的改革，以建设法治型政府和服务型政府为目标， 各级政府不断出台相关法律法规，以规范市场竞争和提高政府行政执法能力，这些政策的实施确实保持了经济的平稳较快发展， 限制了政府权力的滥用，但反思以上两个案例以及近年来我国依法行政的成效，可以看出我国的依法行政特别是地方政府的依法行政仍然暴露出许多问题， 任重而道远。
2 政府暴力执法的政治经济学分析
关于“暴力”的解释有以下三个方面的含义： 一是泛指侵害他人人身、财产的??暴行为；二是国家的强制力量，如军队、警察、法庭； 三是政治学名词，指不同政治利益的团体，在不能用和平方法协调彼此的利益时，常会使用的以强制手段以达到自己目的的方法。暴力执法的通俗解释是指，在执法过程中，公务人员以强硬手段对当事人的人身进行侵害或对财物进行强制性的夺取、损毁等行为， 多出现在基层农村和城市管理等工作中。 本文所分析的暴力执法不仅仅指前文所说行为，更涉及执法人员在执法过程中违反实体性法律和程序性法律规定的非法强制性行为， 尤其是在现阶段，随着全社会法律意识的增强，暴力执法更多的表现为对程序性法律规定的践踏。对于粗暴执法和不透明执法，我们不能“头痛医头，脚痛医脚”，要究其深层次原因，从根本上找到限制这种非正常执法的手段。
（1）从行政执法的对象方面来说，追求利益最大化导致个人利益与集体利益的矛盾频发。
行政执法指在实施公共行政管理职能的过程中，法定的行政机关或组织按照法定程序实施法律规范，以达到维护公共利益和服务社会目的的行政行为。行政执法的主体一般是行政机关及其工作人员，执法对象往往是普通的个人或个别利益群体，尤其是涉及弱势群体利益的执法活动中，执法者与相对人之间的地位本就不平衡， 弱势群体处于劣势地位，在集体利益与个人利益发生冲突时，弱势群体的自身权益本身就很难得到保障， 更何况他们的许多行为是为了维持基本的生存需要。 一旦在给定的制度设计下，从事经济活动的交易成本过大或收入与所应支出的成本不成正比的情况下， 为了追求利益最大化，这些弱势群体不得不选择违法的行为来确保其收益最大化，加上长期以来，基层执法人员在公众心目中的形象欠佳，即使在个人利益损害了集体利益时，社会舆论也往往会倾向于弱势群体这一方， 这在很大程度上增加了行政执法的难度。 此外，社会公众很多时候往往充当着利益相关者的角色，因此当违法者的行为在某种程度上便利了群众的生活时， 群众也有可能会为违法者进行辩护。
（2）从制度设计方面来说，缺乏良好的法制环境与完善的绩效评估体系很难约束暴力执法行为。
第一，行政法律体系的不完善，尤其是行政程序法的约束欠缺，加大了规范政府行政行为的难度。
行政程序是规定行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限，它贯穿于行政权力运行过程的始终，是行政主体在行使行政权的过程中必须遵守的行为准则。行政程序对于行政权的行使具有特殊的约束性。同时，行政程序的法定性决定了行政主体在行使权力的过程中，违反法定程序即是违法，必须承担相应的法律责任。
而在我国向来重视实体法、弱化程序法的传统立法观念作用下，我国现有的行政法以及与其相关的法律法规中，对行政机关的权限、行政主客体之间权利和义务范围等相关条例十分清晰，而对权利行使方式、方法和步骤等方面的规定却有很大的讨论空间。 造成我国从中央到地方的政府机构在行政执法的过程中普遍重视依实体法而行，而忽视了对程序法的严格执行。 这就导致了基层行政管理工作缺乏公正、明确的行政规范的指导，经常发生侵犯相对人合法权益的行政行为，严重阻碍着基层政府部门管理水平的提升。 第二，职责同构的政治体制特征和“政治锦标赛”的激励机制导致地方政府权力滥用、执法不公。
所谓“职责同构”是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一，在政府机构设置上表现出 “上下对口，左右对齐”。受此行政管理体制的影响，特别是现行政府机构在组织、人事和监督体制方面存在的严重同构化，具体表现为行政管理工作中，上级部门出于个人或部门利益的考虑，会强行干涉下属部门的业务或对下级政府机构的裁减合并与增减工作人员设置人为障碍。其次，基层政府法制机构的缺失以及在职权划分问题上的混乱，导致基层政府部门在行使权力的过程中时常发生缺乏必要法律指导而造成的粗暴执法问题。
“政治锦标赛”作为一种政府治理模式长期存在，是指上级政府在绩效考核中，对多个下级政府设置一系列的竞争指标， 综合下级政府的完成情况、绩效排名等因素决定下级晋升与激励的一种治理模式。 这种激励机制注重上级指标的完成，而忽视指标的合理性与行政执法过程中行为的合法性，特别是基层的绩效考核制度，执法人员将罚款看作是“创收”的手段，这种手段并不存在明显的不符合规定的问题，并可以根据相对人违法情节酌情变更罚款额度与标准，进而成为了下级完成上级下达硬性任务的最常用最安全方式。
（3）从执法主体方面来说，缺乏有效的强化机制对执法人员的行为进行有利的强化，从而达到执法人员自我约束的目的。
第一，改革开放以来，我国的城市化进程日益加快，与之相对应的产业机构的升级和消费方式的转变，使得民众的生活方式和认识观念发生了翻天覆地的变化。 为了适应复杂环境下的城市治理工作，为了更好的释放经济发展的动力，我国政府进行了大规模的政治体制改革，简政放权，建设法治型政府和服务型政府已经成为共识。全国人大九届二次会议更是通过了宪法修正案，正式把依法治国方略以国家根本大法的形式确定下来。虽然国家和制度层面的法制化建设正如火如荼的开展，但基层执法人员的法治观念虽有所增强，但人治观念仍根深蒂固。
“法律必须被信仰，否则它将形同虚设” ，法律只有被尊重、被接受，才能被遵守。而由于我国经历了长期的人治统治，权大于法的思想根深蒂固。大部分的基层执法人员和领导干部，已经开始注重培养自己“用法律”的思维，但距离真正“信法律”还有很长的路要走。基层的依法行政教育活动成为一纸空文和积极的喊口号，各级管理人员很难从自身出发，把依法行政有效落实。对于基层管理中存在的长期艰巨的矛盾和问题，仍选择通过“集中清理”来解决，而没有想过制定有效的法律规章以及建立完善的法律程序从源头上解决问题。
第二，基层执法人员综合素质较差、执法方式简单粗暴，缺少竞争和有效的激励制度使行政管理人员产生提高管理水平和业务水平的动力。 美国心理学家伯尔赫斯 弗雷德里克 斯金纳（Burrhus Frederic Skinner，1904-1990）认为：人或动物为了达到某种目的，??采取一定的行为作用于环境，当这种行为的后果对他有利时，这种行为就会在以后重复出现；而当他们发现这种行为可能对自己产生不利影响时，就会避免再次做出这种行为。因此人们可以通过某种激励或惩罚的方法来影响他人的行为，从而达到组织想要的效果。 而从事执法和管理工作的人员一定是理性的经济人，他们作为决策的主体都充满了理性，会按照自身利益最大化的原则，自主选择那些有利于自己的行为。
由于我国传统人事制度的影响，行政管理人员只要通过国家或地方的公务员考试，不管是否具有本岗位的专业知识背景， 都可以直接进入公务员行列队伍，天生缺少竞争和激励的制度设计无法使行政管理人员产生提高管理水平和业务水平的动力， 这就会给所有公务员一个明显信号，一旦进入行政管理队伍，无需再加强自身素质修养也能轻松的混下去。而当前社会正处于矛盾与利益相互冲撞的复杂时期，对执法队伍的管理水平也提出了新的考验。那些依靠“官威”和“恐吓”的管理方式已经不能适应当前社会环境的要求， 迫切需要通过设立奖金、改善工作条件和给予学习和成长的机会等方式，强化激励那些具有创新管理意识、充满正能量的执法部门或个人，通过批评、处分、降级等方式约束警示暴力执法人员。
3 解决暴力执法问题的对策
（1）从外部环境和主体以及相对人来说，社会良好的法制环境的建立，科学的绩效评估体系的建立，可以从根本上改变“人治”的治理理念。
首先，建设良好的法治氛围，树立法律和责任意识。 文化能够以其强大的影响力促使思想和行为朝着事物有利的方向发展，并逐步成为一种自觉的意识。 改变“人治”的思维模式，需要全体社会成员真正的生活在法治的环境下，认同和敬畏法律，能够积极的运用和维护法律的尊严。现实情况是，我国行政体系的权力行政价值观深入人心，在执法管理活动中存在只对上级负责，维护上级的权威，这种封建的权力价值观在当前的官僚体系中仍大行其道。然而，随着我国市场经济的高速发展，现代社会日益形成，这种封建的权力价值观越来越引起人们的反思。民众越来越认可一种新的行政观念，即政府行政的最大目的是提供公共服务，政府行政服务的精神意味着政府实施符合大多数人的愿望与利益，不断满足公民的切实需求。
从权力行使主体来看，在政府管理过程中，人是最积极、最重要的因素。所有的执法和管理工作最终都要落实到具体的执行人员身上，执行人员的素质和工作方式直接关系到相对人的利益和政府工作的方方面面，这就需要一套科学的绩效考核体系。在网络社会高度发达的今天，计算机技术的提高和互联网应用的普及，使得享受了政府服务的民众可以实时地反馈政府工作的效果，而承担了社会责任的行政人员的执法行为和执法过程也可以通过各种技术手段随时得到监控，大数据等技术手段为建立科学的考核体系奠定了坚实的基础。 通过综合服务对象对执法工作的满意度和执法部门内部的专业评比等方法，可以逐步实现部门专业评估与外部评估并重的考核制度。 （2）从外在约束力方面来说，科学的法律体系建设必不可少，实体法与程序法并重，完善和出台相关的法规制度，真正做到有法可依。
从新中国宪法颁布实施到如今，我国制订了大量的行政法规和规章，但由于价值倾向上的偏差，造成政府部门普遍将立法看作促进管理的手段而积极出台法律法规规范相对人的行为，导致了现有的行政立法中，规范相对人行为的法律相对较多，而监督政府权力实施的法律却寥寥无几；在行政立法中，规范行政主体具体和抽象行政行为的比重较多，而规范权力运行过程的程序法较少。在行政权力的实际运作中，往往会出现行政机关或领导干部为了扩大本部门或自己的职权范围，通过立法手段增设本部门或下级部门的审批权、处罚权，而为这些权力的合法行使增设的程序规范却往往被自动的忽略。纵观我国的立法工作，不难发现目前的立法还存在着质量不高，可操作性差的问题。我国的最高行政机关享有世界上许多国家都无法比拟的广泛的立法权，可以根据宪法的规定对行政职权范围内的事项进行立法。但在立法授权时，却存在着对授权的控制力度不足的问题，上级在进行立法授权时，并未规定授权范围和授权效力，这种默认下级自己裁量的程序，具有很大的灵活性和可操作性，导致了下级政府独揽全部的立法权，更加方便下级政府利用法律手段为自己或本部门谋取私利。其次，我国的行政立法缺乏民主科学的程序。由于立法过程中民主参与程序的长期缺失，行政机关在立法时本位主义严重，部门利益和个人利益相互交织，派系林立，立法过程中局部利益和部门利益的渗入，严重影响了法律的公正性和整体性，在没有监督的情况下，许多参与立法的行政人员就会利用手中的职权，牺牲本地区民众的公共利益来扩大和强化本部门的利益，长久的民主缺失为谋取私利的行为大开了方便之门，这也滋长了越来越多的集体腐败行为，严重影响着社会的稳定，损害着政府的形象。
（3）从制度层面来说，需要加强对行政行为的监督与管理，从制度上保障侵犯公民权益的行政违法行为受到应有的制裁。
第一，建立行政执法责任制。行政执法责任制的核心是将各部门的行政职权清晰地界定，并明确规定其应承担的相应职责。通过责任制来约束行政权力的滥用，这既是执法主体权责统一的表现，又可以促进从权力本位向责任本位的转变。行政执法责任制的内涵在于将行政执法主体对外承担的法定职责确立内部考核目?恕? 市场不仅呼唤有效的执法，更呼唤严格执法的机制来保障市场经济的健康发展，实行行政执法责任制机制，便于对行政行为进行监督和管理，也有利于从制度上约束侵犯公民权益的行政违法行为的发生。
其次，建立公?浴⒐?正的评议考核制和执法过错责任追究制。对违法的执法单位与执法人员，在确定其违法成立后，根据其执法违法的性质和情节，依法追究其责任。建立并实施执法违法追究制度，使执法过程中的权力得到最大限度的合法运用。按照行政机关的法定职责，有利于明确执法权限、量化执法标准，进一步规范执法的程序。执法过错责任追究制，迫使依法行政落到实处，使得行政执法人员增强工作中的责任感和使命感，有效推动法律、法规在具体的实际执法过程中正确合理的实施，大大提升执法的成效。
三是推行行政执法信息公开透明。行政执法信息的公?裕?主要是以政务公开的形式表现出来的，这对于提高政府部门政务透明度，保障相对人的知情权，促进依法行政有重要意义。推进执法的公开和透明，需要制定相应的程序，保证民众的参与权和监督权，让权力监督权力。还可以通过首问责任、限时办结等制度，进一步抓好执法公示工作；同时，行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件，扩大政务公开的范围，例如把与公众密切相关的重大事项，涉及到大量公共资金使用的事项，其负责的部门和相关责任人的职责权限和联系方式，应该对民众全面公开公示，将行政权力的行使置于社会监督之下，使得行政执法和管理真正做到公开、公平、公正。
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