我国科研合同责任的立法不足及其完善

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我国科研合同责任的立法不足及其完善

　　摘 要：科研合同是国家实施科技计划、配置科研资源的法律载体。目前我国有关科研合同责任的法律制度存在责任内容不完整、责任形式不完备、责任主体不明确、责任追究机制不完善等缺漏，应考虑科研合同的公法、私法双重特征及其承揽性和不完全契约性，借鉴国外行政合同理论，结合我国现行民商事合同制度，构建完整的科研合同责任制度体系尤其是责任追究机制。??
　　关键词：科研合同；合同责任；责任追究机制；行政立法建议??
　　中图分类号：D923 文献标识码：A 文章编号：1003―0751(2012)01―0080―04??
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　　本文中的科研合同是指国家科研计划归口管理部门与科研主体（高校、科研机构、科研项目承担人等）之间签订的旨在形成公共性科研成果的纵向科研合同，它是国家实施科技计划、配置科研资源的一种方式和法律载体，实践中一般表现为《项目合同书》、《研究任务书》或由《立项申请书》（含《诚信承诺书》）、《立项通知书》、《项目计划书》等共同组成。科研合同的主体一般包括三方当事人：一是项目委托方，即科研计划项目归口管理部门，包括分管国家科研计划项目的国家机关以及法律法规授权的组织；二是项目承担人，即主持和负责项目研究的个人或单位（当项目承担人为单位时，有时把该单位的行政主管机关作为一方当事人）；三是项目依托单位（含协作单位），即项目承担人、参与人的人事关系所属单位。科研合同的履行效果有赖于合同责任体系的健全，本文拟在梳理现行相关法律制度、多角度分析科研合同特征的基础上，提出完善科研合同责任法律制度的建议。??
　　一、我国有关科研合同责任的法律规定及其不足??
　　一般认为，纵向科研合同属于行政合同??①。我国对行政合同尚无对应法律，已经几易其稿的《行政程序法》（专家建议稿）中拟设专章对行政合同进行规范，也有学者倡议专门制定《行政合同法》。目前，起到科技基本法作用的《科技进步法》中并未提及科研合同制度，但对主要的科研违规行为的法律责任作出了原则性规定，如该法第67条规定了对虚报、冒领、贪污、挪用、截留科技财政资金行为的处罚处分，第70条规定“违反本法规定，抄袭、剽窃他人科学技术成果，或者在科学技术活动中弄虚作假的，由科学技术人员所在单位或者单位主管机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；获得用于科学技术进步的财政性资金或者有违法所得的，由有关主管部门追回财政性资金和违法所得；情节严重的，由所在单位或者单位主管机关向社会公布其违法行为，禁止其在一定期限内申请国家科学技术基金项目和国家科学技术计划项目”，第73条规定“违反本法规定，其他法律、法规规定行政处罚的，依照其规定；造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。行政法规层面涉及科研合同的主要是国务院颁布的《国家自然科学基金条例》。该条例未使用“科研合同”的术语，但其中的申请书和项目计划书实际上是科研合同的表现形式。该条例第21条、22条、23条要求项目负责人按照项目计划书的要求使用基金资助经费、按照项目计划书组织开展研究工作，第34―36条分别规定了项目承担人、参与者和依托单位违犯相关规定的法律责任。有关科研合同的行政规章或规范性文件，比较重要的有：科技部、财政部、国家计委、国家经贸委于2001年联合发布的《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》、2005年联合发布的《国家科研计划课题招标投标管理暂行办法》和《国家科研计划课题评估评审暂行办法》；全国哲学社会科学规划办公室2001年发布的《国家社会科学基金项目管理办法（修订版）》；国家自然科学基金委员会2002年发布的《国家自然科学基金项目管理规定（试行）》；科技部2001年发布的《国家科技计划项目管理暂行办法》、2002年发布的《国家科技计划项目承担人员管理的暂行办法》。鉴于违反科研合同的行为往往与科研不端行为纠结在一起，各科研计划项目归口管理部门制定的规制科研不端行为的规章也构成了科研合同制度的重要组成部分，主要有2005年《国家自然科学基金委员会监督委员会对科学基金资助工作中不端行为的处理办法（试行）》、2006年科技部发布的《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法（试行）》和2009年教育部发布的《关于严肃处理高等学校学术不端行为的通知》。??
　　上述有关科研合同责任的法律规定存在的主要缺漏有：第一，责任内容不完整。如没有缔约过失责任的规定，难以应对项目申报过程中的弄虚作假、重复立项等不诚信行为。《国家自然科学基金条例》第34条仅仅规定，申请人、参与者伪造或者变造申请材料的，由基金管理机构给予警告。第二，责任形式不完备。除了中止拨付经费、委托方单方解约、终止经费资助、追回剩余科研经费等终止合同性责任外，缺乏明确的惩罚性、追偿性责任。第三，责任主体不明确。虽然《国家自然科学基金条例》和《国家科技计划项目承担人员管理的暂行办法》对项目依托单位的职责作出了规定，但项目依托单位在科研合同法律关系中究竟居于什么地位？其系项目共同承担人、项目承担人的保证人还是项目委托方的授权代理人？其违反合同义务的法律责任应如何确定？这些问题均无相关法律规定。第四，责任追究机制不完善。《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》明确规定科研计划项目“归口部门主要履行管理、指导和监督职能”，即科研合同责任的追究主体是项目委托方，各归口管理部门各自行使履约监督和违约追究职责。实践中，各归口管理部门面对数量众多、专业复杂的科研活动力不从心，有的干脆不管，监督形同虚设。有的归口管理部门授权地方政府对口主管机关代为行使监督权力，有的授权项目依托单位代为履行对科研项目承担者的监管、查处权。第五，争议解决渠道不畅通。实践中涉及科研合同的纠纷一旦发生，极易陷入裁决无门的尴尬境地――通过民事诉讼难以得到根本解决，提起行政诉讼又往往不被法院受理。上述责任制度的缺位，造成科研合同的违约责任模糊、违约成本低廉、责任追究无力。??
　　二、科研合同的法律特征??
　　（一）科研合同兼具公法和私法双重属性??
　　科研合同处于属于行政法范畴的科技法与属于民商法范畴的合同法的交叉领域，呈现出公法与私法的双重特征。主要表现在四个方面：第一，缔约目的兼具公益性和私益性。作为项目委托方的科研项目归口管理部门主要追求国家目标、社会公益的实现，其缔约行为实际上是一种以契约为外壳来推行国家科技政策和科研计划、取得公共性科研成果的具体行政行为；作为项目承担方的科研机构或科研人员则主要追求自身的个体利益，包括职业理想的实现、声誉地位和相关物质利益等。第二，法律关系兼具管理性和平等性。在科研合同的签订过程中，从项目招标、立项申请到评审遴选、立项签约，项目委托方一直以一种近乎平等的身份与项目申请人发生交往。同时，为了保障公益目标的实现，项目委托方还保留着行政主体特有的行政权力，主要包括监督权、制裁权和行政优益权等。第三，合同内容兼具强制性和自治性。科研合同总体上更多地体现出民事合同的特点，其签订和履行遵循自愿有偿、协商一致、诚实守信等民法原则，但有关科研经费的数额及使用、项目成果的评价及验收、研究成果的归属和利用等内容不得自主协商，而需遵照相关法律规定。第四，调整方式兼具奖励性和惩戒性。科技法与其他部门法的显著区别之一就是“更多采取肯定、鼓励、奖励合法行为的方式来调整科技活动领域的社会关系”??②，那些故意违反科研合同、妨害科研秩序和科技进步的行为则主要受到具有约束力和惩戒功能的法律规范的惩戒。??
　　（二）科研合同的委托、承揽性??
　　科研合同具有承揽合同的属性，即特定主体以特定的条件和方法完成委托人确定的特定科研任务，并形成和交付相应科研成果给委托人。正是基于这种委托、承揽关系（并非有的学者所主张的委托代理关系），“科研合同就不能不在其主体、标的（客体）、权利义务、违约责任等方面，表现出这样或那样与此相联系的特殊性”??③。第一，科研合同主体的特殊性。作为承揽方的项目承担人（科研机构、项目负责人和参与人）多是以科研为业的特殊主体，科研合同的签订是基于科研项目归口管理部门对项目承担人的知识水平、研究能力、团队组织和既有信誉等研究要素的综合考量，项目承担人应当亲自完成主要研究工作。第二，科研合同客体的特殊性。科研合同的客体是特定的科研工作，而科学研究的进展及其最终结果是难以预先确定的，研究失败的风险不可避免，这导致委托方的经费投入、承揽方的智力投入均与科研绩效之间难以形成正相关关系，进而导致承揽方在不断修正自己的预期收益目标的过程中容易出现不诚信不守约的机会主义行为。并且，在科学研究这种以脑力劳动为主的知识生产和应用过程中，只有科研人员本人能够控制其智力的投入进而影响履约质量、进程和结果。也就是说，科研合同的履行几乎完全依赖于科研人员的诚实和勤勉。第三，科研合同权利和义务的特殊性。其一，科研合同的缔约主动权在委托方，但处于委托承揽关系链条上游的委托方根本不可能对项目承担人的履约过程进行全方位、连续性监督，委托方在同意立项、缔结合同之后就往往处于被动局面。但根据我国《合同法》第268条的规定，“定作人可以随时解除承揽合同，造成承揽人损失的，应当赔偿损失”，如果科研项目委托方已不再需要某项科研任务的完成，则其有权单方解除合同，以避免对经费、人力等科研资源的浪费。其二，承揽方负有“后合同义务”。在科研合同履行完毕、项目验收结项后，项目承担方仍负有信息保密、技术解释和对委托方占有、使用科研成果的配合、协助等义务。??
　　（三）科研合同具有不完全契约性??
　　有学者从契约经济学的角度，提出科研合同具有“不清晰契约特征与不完全契约性质”??④。笔者亦认为科研合同的“监督”、“责任”条款缺失（既未载于法律法规，也未写入合同之中），使得科研合同表现出明显的不完全契约性：在合同订立时，项目任务、主要技术指标和经济指标等主要合同义务难以准确约定；在合同履行中，资助单位难以有效监督履约情况；在项目结项时，项目指标和成果的评价依据很难具体量化而显得模糊。事实上，科研合同的不完全契约性与其承揽合同的法律性质是一脉相承的，均受制于其主体、客体和权利义务在客观上的特殊性。也正是科研合同的承揽性与不完全契约性阻碍了科研合同义务的细化和责任追究，成为导致我国科研合同责任制度粗糙、残缺的客观原因。??
　　三、完善科研合同责任制度的立法建议??
　　对于作为委托方的科研计划归口管理部门的违约责任（实践中其违约几率远低于其监管缺位），可遵照行政赔偿、国家补偿等程序进行追究。这里主要讨论科研项目承担人的科研合同责任的完善。??
　　（一）细化项目承担人的合同责任??
　　科研合同责任应该是一个涵盖民事责任、行政责任和刑事责任的完整的责任体系。第一，增加科研合同缔约过失责任。缔约过失责任是指在合同订立过程中，一方因违反诚实信用原则（产生先合同义务）而给对方造成损失时所应承担的损害赔偿责任。如果科研机构和人员在项目申报过程中实施了故意隐瞒与订立科研合同有关的重要事实或提供虚假资料、信息等不端行为，则其即便未获立项也应承担缔约过失责任。第二，丰富违约民事责任的形式。除了现有的中止拨付经费、委托方单方解约、终止经费资助、追回剩余科研经费等责任形式外，建议在科研合同中增加返还全部（而非剩余）科研经费、扣缴履约保证金和赔偿损失等责任形式，将之适用于严重的故意违约行为，如擅自将主要研究任务转交他人承担，以欺骗手段获取科研资源，挪用、挥霍科研经费等行为。建议建立全国性或者各归口管理部门的“科研项目征信系统”（或称“科研信息网络平台”），适时公开获准立项课题的立项申请资料、结项成果资料等，以便群众监督科研不端行为和举报违约事实。第三，完善违约行政责任形式。科研管理部门可适当运用行政处罚方式追究违约人的行政责任：重点适用声誉罚（警告、通报批评、取消荣誉称号等）；适当适用资格罚，即视违约情节的严重程度，取消申报人一定期限内（甚至终生）的国家资助科研项目的申报资格或者参与研究资格；谨慎适用财产罚，即对那些任意挪用、侵占或者挥霍科研经费的行为酌情给予罚款、没收违法所得等财产处罚。第四，设置必要的刑事责任。在科研合同履行过程中，对于个别严重的科研不端行为如篡改合同原始数据、编造实验数据且情节严重的科研欺诈行为，如其对科技创新、公共安全乃至国家安全已造成严重危害，则应当通过补充立法将其“入罪”。科研犯罪的刑事责任承担方式应当多样化、轻缓化，慎用监禁刑，避免“一棒子打死”。??
　　（二）明确科研合同责任的承担主体??
　　科研合同违约民事责任的承担主体应为项目承担方，不包括项目依托单位（项目主持人所在单位及其他协作单位）。因为科研合同具有人身承揽性，项目承担方应当亲自完成主要工作，辅助性工作可由第三人或者子课题成员完成，但项目承担方应对完成整个项目工作成果负责。科研合同违约行政责任的承担主体应分情况确定：声誉罚和财产罚可同时适用于项目承担方和依托单位，但资格罚应限于承担项目的直接责任人或者项目负责人，不应殃及科研团队的其他成员和依托单位。这里涉及对依托单位的合同责任的确定。根据《国家自然科学基金条例》，项目依托单位的主要义务是：作为项目立项申请的推荐者，负责组织项目申报、审查监督项目申报信息的真实、准确性；作为项目实施的协助者，提供必要的研究支持条件；作为项目实施的管理者，督导项目承担人全面履行科研合同，配合协助项目委托方监督项目承担人执行项目研究计划、及时完成研究任务，管理和监督科研经费的使用，报告项目经费决算情况等。据此，项目依托单位负有受托监管的职责，应对项目承担人的违约行为承担行政责任，而无须承担民事或者刑事责任，除非其与项目承担人一起构成通同作弊的“共犯”。??
　　（三）统一科研合同责任的追究主体??
　　教育部《关于严肃处理高等学校学术不端行为的通知》授权项目依托高校行使科研合同履约监管和科研不端行为处罚权，这种委任性行政方式在我国科研管理体制复杂、科研主体多元化的现实情况下，“不失为一种可以尝试的思路”。??⑤尤其是项目终止后的经费结算、资产清理处置等，均离不开依托单位的配合执行。但是，现实中项目依托单位与项目承担人存在“共损共荣”关系，一些依托单位还在国家资助之外给予项目承担人科研配套经费或其他奖励，因此，依靠依托单位调查、追究项目承担人的科研合同责任难免流于形式。笔者建议依据《行政处罚法》中关于调查权与处罚权相分离的规定，分学科遴选、组建全国性的“科研违规行为调查委员会”或称“科研诚信建设委员会”，统一负责（其下设各学科委员会具体实施）对科研合同违约和科研不端行为的调查认定工作（最好同时承担项目成果的评价、验收职责），经费由国库在科技经费中列支拨付；该委员会在必要时可以请求公安、司法等行政机关给予必要协助，还可以借助社会力量辅助调查，如聘请注册会计师、律师等提供财务审计、法律意见等。该委员会的调查结果交付国家资助科研项目归口管理部门，作为是否追责、如何追责的依据。这样，“专业的问题归专家，行政的问题归行政”，科研评价主体的作用得到发挥，政府的行政绩效也得以提高，科研合同责任制度得以落到实处、起到实效。当然，专家委员会的调查职权、调查程序和方式、相对人的救济措施等需要立法作出规定或者授权有关部门予以明确。??
　　（四）明确科研合同纠纷的裁决机制??
　　对于科研合同委托方与承担方、依托单位之间的合同纠纷的司法处理，应按行政争议、遵循行政诉讼程序进行。许多国家的合同纠纷就采取行政法上的救济方式，如德国《行政法院法》第40条规定，合同履行请求、违约赔偿请求以及因准备或签订合同的过错而产生的请求，均由行政法院管辖；法国行政法院拥有对行政合同纠纷的审判管辖权；行政合同争讼在日本等同于其公法上的当事人诉讼。??
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　　①参见熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社，2000年，第459―466页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社，2003年，第183页；张树义：《行政法学》，北京大学出版社，2005年，第279页。
　　②罗玉中：《完善我国科技法律制度的战略思考》，《科技与法律》2003年第1期，第1页。
　　③王家福：《论科技合同》，《王家福法学研究与法学教育六十年文选集》，法律出版社，2010年，第293页。
　　④马健：《科研合同的本质：一个特别的不完全契约》，《当代经济管理》2005年第6期，第72页。
　　⑤褚寰舸：《我国科研不端行为调查处理的法律关系论要》，《山东科技大学学报（社会科学版）》，2011年第1期，第69页。??
　　责任编辑：邓 林
　　
　　收稿日期：2011―10―09??
　　*基金项目：国家软科学研究计划项目《科技发展与科研不端行为的法律规制》（2010GXS5D234）、河南省软科学研究计划项目《科研不端行为治理的博弈研究》的阶段性成果。??
　　作者简介：徐英军，男，郑州航空工业管理学院法律系教授（郑州 400015）。??