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一、引言
1988年，深圳土地拍卖是我国国有土地市场化供给方式的首次尝试，此后国有土地的供给采用计划与市场结合的方式，双轨制的供地模式正式运行。然而在双轨制运行的过程中，通过低征高卖得来的土地出让金扭曲地方财政、划拨土地的不合理使用等一系列问题也屡见不鲜，既如此，那么计划和市场究竟哪一种供地方式更符合当下中国的需要，双轨制究竟有没有取消的必要呢？
二、文献回顾
当前我国的土地出让是市场机制与行政机制并存的双轨制的方式，部分学者对这一出让方式的弊端及对策做了系统研究。
刘俊（2004）认为，对于仍处于社会主义初级阶段的我国来说，以划拨的方式提供国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，符合国情，也有利于提高人民生活水平。李亢（2010）认为市场化条件下城市土地的供给使得基于土地问题的腐败案件频发以及耕地锐减与土地闲置，他同时指出，界定公共利益是确立城市土地供应双轨制的前提。谢经荣（1994）、平辉（2005）等通过对具体数据的分析发现，协议出让与通过招拍挂出让方式取得的土地相比，产生的价格普遍比较低，这是因为其操作的人为性、非规范因素较多。杜葵等人（2003）认为， “双轨制”的供地方式增加了土地市场的运作成本，同时提高了寻租行为和逆向寻租行为发生的几率。童伟（2008）认为，土地出让金使地方政府收支增长速度超过GDP发展速度，地方政府的赌徒行为使财政收支弹性系数过高，加剧了地方财政的脆弱性。
三、研究方法
本文通过文献综述及比较制度研究的方法对比分析中国的土地利用制度，进而为中国土地双轨制的供应模式提供参考和借鉴。
四、研究内容与分析
（一）双轨制的供地方式
新中国成立后，政府通过土地改革运动将城市的土地收归国有，废除了土地私有制。1954年4月，国家通过了《关于执行国家建设征用土地办法中几个问题的综合答复》，要求地方政府应通过无偿划拨的方式解决国家机关、团体、学校及公私合营企业使用国有土地的问题。从此，划拨制度逐步建立起来，法律同时规定，取得划拨土地使用权时无需支付费用。1988年，深圳进行了国有土地的拍卖供给，标志着市场化供地方式的开始。1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》最终确立了沿用至今的划拨和出让并行的土地供给双轨制。
根据双轨制的要求，对于军事、国防、公益及基础性公共设施用地采用无偿行政划拨的方式进行供给，对于经营性建设用地则必须通过招标、拍卖、挂牌（简称招拍挂制度）的市场化方式进行供给。2011年国土资源部表示，我国将逐步扩大有偿出让国有土地的覆盖面。国家土地副总督察甘藏春也表示，对土地资源进行配置的最终目标是取消土地供应双轨制，提高土地供应和调控能力。但是取消双轨制后具体采用何种供地方式，相关部门却未作出具体回应。而在实践中，通过划拨供地的行政机制与通过招拍挂供地的市场机制各自有着其存在的必要性与缺陷。以下通过比较划拨用地与市场供地在用地原则、使用期限及是否有偿使用三个方面分析我国双轨制的土地利用模式。
（二）用地原则
在土地使用原则方面，公益性目的是行政划拨土地的主要原则，因为公益性基础设施的建设成本往往过高，通过市场机制难以支持。根据公益性原则划拨的土地主要用于各种非营利性的公共基础设施和福利设施，例如国防用地、行政机关用地、教育、科研用地等。但是在实际中却由于土地使用权的界定不清导致除了公益性用地以外，部分营利性的事业用地也可以取得划拨取得土地使用权的现象。依据《土地管理法》第45条，国家机关及军事用地，城市基础设施及公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地可以通过划拨的方式取得。1993年《关于中央和地方合资建设铁路的意见》中规定“合资铁路企业依法自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束，承担各方投资形成的资产保值与增值责任。”但与此同时“合资铁路建设所用荒山、荒地，比照国家铁路实行无偿划拨。”由此可见，作为一项具有明显盈利性质项目的合资铁路，却采用了行政划拨的供地方式，远远背离了划拨用地的公益性原则。在构建现代市场体系的过程中继续保持对这些项目用地的扶持无疑将助长政府的权力寻租及垄断行为，违背了公益性用地无偿划拨的原则，也伤害了公平竞争的市场原则。
而我国之所以至今尚未完全取消计划划拨的供地模式，究其原因，还是在于若将全部国有土地投放市场，将导致大量的公益性建设用地成本大幅增加，社会基础设施的完善及公益事业的发展也将受阻。因此站在公益性用地原则角度来说，计划划拨的供地方式虽然存在着土地用途界限模糊、法律规定不够清晰的问题，但是这种方式与有偿出让土地相比还是存在一定优势的。
（三）使用期限
《城市房地产管理法》第三条规定，“国家依法实行土地有偿、有期限使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”。这意味着在使用期限方面，划拨土地使用权具有不定期限性，而通过招拍挂制度供给的土地则实行有限期使用制度。
划拨土地的不定期限使用并不意味着永久使用，而是指国家可以随时收回土地的使用权。在这方面，同样存在着一个较大的问题，那就是国家在收回划拨土地使用权的时候对于划拨土地在使用权人发生撤销、迁移时应当如何处置的问题则回答得不够明晰。即使是在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中也规定了国家在征地的时候要对地上物做出补偿但是土地本身增值利益的补偿却只字未提。而实际上，划拨土地的取得是无偿取得的，但是经过数年的经营投入，该地块以已经获得了一定程度的升值，而且国家不定期收回土地使用地方本身也担负着一定的风险成本，对划拨土地的收回给予补偿是必要的。
而对于市场化方式出让的土地来说，在使用期限上虽然有着严格的限定，法律规定工业用地最高使用年限为五十年，商业、旅游、娱乐用地最高使用年限为四十年。但是在我国工业及第三产业的发展情况来看，一般企业的生命周期都在二十年左右，远远低于四五十年的用地期限。步入衰退期的企业，继续占据着土地，造成了土地资源的极大浪费。
（四）使用的有偿性与无偿性
依据现行法律，在我国划拨土地实行无偿使用原则，而其他通过市场化供给的土地则采用有偿出让的方式。通过招拍挂的形式进行市场化供地，使土地作为生产要素参与到市场经济体系的构建中来。为用地企业营造了公平竞争的机制，有偿使用机制同时也提高了土地资源的配置效率，极大程度上实现了地尽其用的目标 [本文由WWw.dYLw.NEt提供，第 一论文网进行论文代写和论文发表服务，欢迎光临dYLW.neT]。但是有偿出让国有土地背景下出现的土地财政现象一直以来却饱受诟病，加上土地出让金一次性收取，削弱了政府持续性获得土地收益及监控企业用地效率的能力。而与市场机制供地相比，无偿划拨的土地供给制度虽然降低了公共事业和公益性建设的成本支出，但是其给市场化的竞争机制带来损害同时又滋生官员腐败、权利寻租的现象同样令人深恶痛绝，而且由计划结合市场，双轨制滋生出来的 “土地隐形市场”严重冲击了有偿使用的市场规则，破坏了正常招拍挂市场的竞争环境，更导致了公众利益的损失。
五、结束语
总的来说，虽然计划划拨因为在公益性与经营性用地的概念及界定方面定义模糊，而招拍挂制度在权利寻租、助推房价走高等方面也饱受诟病。但是公益性用地从降低社会及政府成本的角度来说仍需要行政划拨制度的支持，而市场机制供地的方式在现代市场体系的构建中也必将成为主流，双轨制的取消仍然是一个值得商榷与探讨的问题。
参考文献：
[1]刘诚.论划拨土地使用权[D].厦门大学硕士学位论文.2008