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[摘要]美国银行业在金融危机中遭受了严重的损失，全球经济复苏之路缓慢前行，在这样的时代背景下如何选择适合我国银行业对外开放的模式，如何采取合理策略规避制度变革中的风俭，其重要性不言而喻。文章从制度经济学的理论出发，分析我国当前银行业对外开放制度安排的最新进展，阐述制度供求、制度成本与制度变革的关系，提出制度变革的主动防御的总体战略模式和渐进式的具体改革模式，对我国银行业对外开放的制度变革的模式进行前瞻性思考。
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[关键词]后危机时代；银行业；对外开放；制度变革
[中图分类号]F830.1 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2010)12-0056-05
从2008年美国摩根大通以超低价收购贝尔斯登，到最大的储蓄银行华盛顿互惠银行的倒闭，全球金融业遭受前所未有的金融海啸，整个世界震惊。美国金融危机威力之大，把世界银行业对外开放再次推向风口浪尖。到底银行业对外开放是危机肇事者，还是危机的受害者?从各国的经验来看，银行业对外开放一方面可以促进投资，有助于经济增长，另一方面使本国银行业成为危机传导途径，对金融安全构成威胁，导致金融危机全面爆发。一个硬币有两面，它表明银行业对外开放有利有弊，把握对外开放程度是问题的关键。从制度变革角度来看、银行业对外开放的制度安排是导致金融危机无法得到及早遏制的重要原因。全球笼罩在后危机时代的阴霾下，我国银行业对外开放的制度安排最新进展怎样?什么力量推动银行业的制度变革?未来的制度变革将何去何从?
为了回答好上述的问题，就需要紧紧围绕我国的国情，形成具有中国特色的认知规律。深刻把握我国银行业对外开放制度变革的基础。基于此，我们在这里先要明确两个问题。一是正确认识时代背景。本次金融危机来势汹汹，世界经济复苏的前景黯淡。如果按照经济周期来划分，从2000年互联网泡沫到这次金融危机，大致经历8年，平均到危机、萧条、复苏、繁荣，基本上是2年一个发展阶段。后危机时代就是金融危机后的3至5年。如果类比1929年大危机，后危机时代的时间大致为38-40个月。二是选择合适的研究视角。本研究立足三个视角，一是制度安排，二是制度供求，三是制度成本。本文从这三个视角分析我国当前银行业对外开放制度安排的最新进展，对我国银行业对外开放的制度变革进行前瞻性思考。
一、危机后我国银行业对外开放制度安排的新进展
制度安排是指在特定领域内约束人们行为的一组规则，它支配经济单位之间可能采取合作与竞争的方式。此次全球金融危机源自美国，我国的银行业受此次金融危机的影响并不是很大，银行业对外开放制度安排变化不大。但是，美国作为世界上最大的经济体，具有最完备的金融体系，一国“感冒”，全球“吃药”。因此，尽管我国的银行业对外开放制度安排没有出现重大变化，但是免不了受到影响，外资银行和政府管理部门呈现新的特点。
(一)外资银行的制度安排新进展
1.外资银行公司制度安排。外资银行进入中国，公司形式的制度安排受到《中华人民共和国外资银行管理条例》(以下简称《外资银行条例》)的严格限制。其具体形式包括外商独资银行、中外合资银行、外国银行分行和外国银行代表处。按其在华注册性质分为法人银行和非法人银行。金融危机爆发以来，外资银行注册成为法人银行成为制度安排的一大特点。据普华永道(2009)调查显示，截至2007年末，银监会已经批准21家外资银行将其中国境内分行改制为外资法人银行。2009年在境内设立了法人机构的外资银行增加5家，达到26家。一些较早在境内设立法人机构的外资银行也正在扩大规模，积极改制成为外资法人银行。究其原因，外资法人银行可以设立本地的董事会，拥有本地的资本金基础，实现更好的公司治理，改善风险控制。这样的制度安排适应公可经营和银行监管，越来越受到外资银行和管理部门的青睐，发展势头良好。
2.海外借款税收制度安排。海外借款税是指外国企业在中国境内未设立机构、场所，而有取得来源于中国境内的利润、利息、租金、特许权使用费和其他所得，或者虽设立机构、场所，但上述所得与其机构、场所没有实际联系的，都应当缴纳20％的所得税。外国银行按照优惠利率贷款给在华银行及金融机构的利息所得，免征所得税。尽管在1997年我国就制定了海外借款利息所得税代扣代缴的条款，但直到2008年末税务部门才宣布计划征收当年所发生交易的税赋。由于外资银行在金融危机中受到严重冲击，突如其来的所得税使其措手不及，纷纷提出申请，推迟执行对支付海外贷款利息扣缴所得税。由此可见，在金融危机中，大量资金逃离，外资银行资本盈利能力下降。此外，海外借款税收制度安排增加了外资银行的制度成本，减缓外资逃离的速度，增强银行业自身风险抵御能力。
3.存款利率制度安排。一般商业银行的做法都是存期越长，利率越高。但是，2009年5月，汇丰银行和花旗银行下调了中期人民币存款利率，新利率低于中国人民银行的基准利率。在华外资银行率先打破存款利率统一定价，行使存款利率的自由厘定权利，这一做法是中资银行前所未有的。当时，中国人民银行对利率方面的规定是存款管上限、贷款管下限，在上述制度安排之下，允许商业银行根据自身经营情况进行自主定价。由于外资银行贷款缩水，市场流动性充足，业务以理财为主，贷款为辅，太多的存款对于外资银行来说反而增加营业成本。在此情况下，外资银行结合自身的特点，下调了中期存款利率。这种自身驱动的存款利率制度安排，是一种推陈出新的做法，市场反馈意见不一，引发中资银行对主动管理存款利率制度的思考。
(二)政府管理部门的相关新进展
政府管理部门是制度安排的决策者和制定者，外资银行制度安排的新进展反映了制度决定者新时期的监管理念、指导原则和对世界银行业发展方向的理解。
1.银行业原则导向监管理念。原则导向监管理念最早是由英国金融管理局在2000年提出的(廖岷，2008)。该理念认为，监管机构通过制定一些概要性原则，要求金融机构有责任依据这些概要性原则制定适当的风险控制、合适的财务管理以及适当的市场行为标准。这种理念重塑政府与市场的选择，将市场和政府两种手段有机地结合起来。并给予市场机制更多的信赖。原则导向监管本身并不代表放松监管，也不意味着增加监管。它是一种具有高度弹性的动态的监管理念，降低制度组织实施成本，允许被监管单位有更多的制度选择权。
2.国民待遇原则。该原则是政策管理者的指导原则，其原因是它不仅成为《关贸总协定》和《服务贸易总协定》的重要原则之一，而且也是世贸组织成员国引进并有效利用外资的重要政 策工具。境内外国银行分行改制为法人银行后，享受国民待遇。该原则的实施有利于外资银行与中资银行经营管理、监管标准统一步伐的加快，有利于监管效率和监管透明度进一步提高，有利于制度环境和市场竞争更加公平。
3.对世界银行业发展的理解。我国与巴塞尔银行监督管理委员会、世界货币组织、世界银行和国际清算银行的合作加强。1988年，巴塞尔委员会正式颁布了《关于统一国际银行的资本计算和资本标准》，成为世界各国银行监管的指导性文件，并逐步形成了以资本充足性监管为核心、存款保险和最后贷款人制度为保障的全球监管模式。2001年，《新巴塞尔协议》又进一步强调了监督检查和市场约束的重要地位，形成了银行监管三大支柱，即资本监管、监督检查和市场约束。我国银监会高度重视《巴塞尔协议》，认真贯彻审慎监管的原则，参照《巴塞尔协议》颁布了我国银行业的《有效银行监管核心原则》，制定与国际监管标准统一的国内监管标准，顺应世界银行业的发展潮流，维护我国银行业的长期稳定。
二、危机后银行业开放制度行为与制度变革
制度安排可能是正式的，也可能是非正式的。一个特定时期内，社会中各种制度安排的总和构成制度结构，也就是某一特定类型活动和关系的行为准则(盛洪，2003)。而制度选择和制度变革是人们的一种行为，也就是制度行为。外资银行的制度安排新进展就是银行业制度变革的决定者和接受者的制度行为结果。
一方面，银行业对外开发的制度行为由政府管理部门决定，也就是制度行为的决定者，在制度的选择和制度的变革中处于主动地位，起着决定的作用。在银行业的对外开放进程中，政府管理部门具有制度选择和制度变革的控制权，其选择的宗旨是通过选择制度行为路径，实现银行业运行对社会的最优效益。危机后，国际金融危机对国内经济的传染程度受到银行业的对外开放制度结构的显著影响。外资银行母国的银行业处于崩溃的边缘，大量的不良贷款严重影响了母国银行业的流动性。其海外的分支机构的业务不同程度缩水，东道国政府管理部门更是严格监管外资银行的动向，提高外资银行的资本充足率，要求其具有更加强大的风险抵御能力，谨慎防止外资银行将金融危机传人国内。
另一方面，外资银行是制度的接受者。他们在制度的选择和制度的变革中处于被动地位，起着从属的作用。在银行业的对外开放进程中，外资银行适应经济环境和金融环境的变化，抓住制度变革中市场开放出现的契机，利用自身管理经验和资金上的优势，寻求企业发展利润的最大化。危机后，东道国制度安排更加审慎，而来源于外资银行母行的支持不断减少。其结果是外资银行业务进展的步伐放缓，目的是为了适应危机以后制度变革对外资银行的新要求。可见，政府管理部门和外资银行是一个问题的两个方面，两者相互联系，相互制约。
那么，什么力量推动银行业的制度变革?其根源在哪里?上面已经论述了制度行为的两个方面，存在于制度下行为主体的利益矛盾是推动银行业的制度变革的力量，其制度变革的根源在于该制度结构下的制度安排。银行业对外开放的管理部门对于政策的制定着眼于国家的经济增长、金融主权、金融安全和金融效率。但是，这些政策目标内在并非统一，强调国家的金融安全，就有可能牺牲国家的金融效率；强调国家的经济增长，就有可能牺牲国家的金融安全。在过去的墨西哥金融危机和东南亚金融危机中，银行业对外开放的东道国都有记忆犹新的惨痛教训。银行业的对外开放、资本的流入对于东道国好坏参半。一方面，银行业的开放带来了丰厚的资金和先进的管理经验，提高了东道国的社会福利，限制跨地区的贸易扭曲，有助于金融效率的提高和经济的增长(Davis andNorth，1970)。另一方面，银行业的开放加速资本的流入，扩太了国家收支的不平衡，带来了相关机构的道德风险等一系列的问题，从而可能减少社会福利，对国家的金融安全构成隐患，对国家的金融主权构成威胁。因此，制度结构中主体的利益矛盾始终是银行业对外开放制度变革的动力源泉。
三、后危机时代下银行业对外开放制度供求与制度变革
在制度行为中主体利益矛盾体现在双方的博弈中，一定时期的博弈的结果成为制度需求和制度供给上均衡的反映。
(一)银行业对外开放制度需求
制度需求一般是指制度服务的接受者的需求或者社会需求。只有原有的制度安排的社会净效益不是可供选择的制度中最大的一个，才可能产生对新的制度的需求(盛洪，2003)。我国的银行业对外开放经历就是制度需求不断变化的过程。从1980年日本输出入银行在北京设立第一家外资银行代表处，到2007年汇丰银行、花旗银行、渣打银行和东亚银行北京分行正式向本地居民开办人民币业务。新的历史条件下，外资银行的制度需求发生了如下几个方面的变化。一是市场份额萎缩使得制度需求总量下降。金融危机对外资银行产生巨太的负面影响，在华外资银行占银行业金融机构总资产比重由2007年的2.38％下降到2008年的2.16％。在人民币新增贷款上，2007年在华外资银行人民币新增贷款达到1704亿元的历史新高，而2008年，外资银行人民币新增贷款额度只有628亿元，同比少增1076亿元。2009年，受到金融危机的持续影响，在华外资银行新增人民币贷款仅为18亿元，连续两年，贷款变化幅度可谓急转直下。市场份额萎缩直接影响外资银行的盈利能力，也就使得外资银行对制度需求的总量下降。二是来源于外资银行母行的制度需求不足。外资银行母行在金融危机中遭遇重创，无暇顾及在华分支机构的业务发展。同时，外资银行母行自身的经营效益急剧下滑，其制度需求更多地转移到母国银行业发展的制度需求上。三是变被动为主动，深挖市场，调整制度需求。随着经济的复苏，外资银行积极主动寻找市场。2009年汇丰银行在随州市开设首间村镇银行支行，为农户和农业企业提供包括存款、贷款等全面的农村金融服务。在金融服务最匮乏的农村市场寻找突破，调整制度需要，扩大市场份额，将金融服务延伸到农村市场的最前沿，也是当前外资银行走出困境的一种制度需求。
(二)银行业对外开放制度供给
与制度需求不同，制度的供给一般是制度决定者“生产”和提供的。银行业对外开放制度的供给就是由政府管理部门提供的，其不断供给的过程就是银行业对外开放的历程。从1983年颁布《关于侨资、外资金融机构在中国设立常驻机构的管理办法》到2006年颁布《外资银行条例》，都是政府管理部门为了适应新形势，为银行业的对外开放提供的制度供给。在金融危机的背景下，银行业对外开放的制度供给正发生以下变化。一是严格执行规章制度，控制外 是一种市场竞争制度结构的控制，既要顺应经济全球化、金融一体化不可逆转的时代潮流，又要切实维护本国银行业的稳定和效率，确保国家金融安全。发达国家的经济基础远在发展中国家之上，银行业的抵御风险能力也远在发展中国家之上，而发达国家对于本国银行业的开放保护的谨慎做法更值得发展中国家借鉴。在具体实践上，发展中国家可以通过两个方面落实银行业“开放保护”的核心思想：一方面，在名义上和原则上提高本国的银行业开放程度，满足国际市场竞争的要求；另一方面，可以通过具体的审慎监管条例和措施，对外资银行准入和资本充足率施加必要的限制，确保银行业的实际开放风险保持在本国可承受和具有调控能力的水平上。实现竞争与监管的均衡，把握银行业开放与同家金融安全，促进银行业自身及国民经济的稳步协调发展。
(二)具体改革模式选择
任何一个制度变革的过程都具有渐进式的特征，但在具体推进制度变革的模式上，却有激进式改革和渐进式改革(或存量改革与增量改革)。我国的银行业制度变革始终坚持渐进式改革模式，始终坚持维护生产稳定的大局，始终坚持过程的弹性修正，采取综合性以及连续性的制度变革措施，对原有的银行业对外开放政策进行渐进的、局部的变革。渐进式改革模式是符合我国经济发展的长期利益的。
从银行业自身来看，银行业是一个依靠高度负债经营的行业，对经济有很强的正有效性和负有效性。银行业在追求利益目标的同时可能与社会利益目标发生冲突，一家银行通过其资产的扩大增加盈利，所带来的风险并不是由其自身承担，而是由整个银行体系乃至整个社会体系来承担。银行业是一个高风险的行业。银行自身的资本很少，大量资金来源于吸收存款，面临利率风险、汇率风险、流动性风险等，成为风险的中心。同时，银行业危机具有极强的传染性，形成“多米诺效应”。
对于整个经济而言，银行及其提供的金融服务和产品具有很强的公共性质：一是社会发展离不开银行业提供的金融服务与产品；二是银行业的稳定和效率相当程度上决定了经济的稳定和效率；三是银行业信用的发展与交易成本的下降有助于整个社会福利的增加。
由此可见，银行业自身的特点和对整个经济的重要性决定了我国必然选择渐进式改革模式，该模式也必然是我国一种长期的制度变革模式。危机后。银行业中金融自由化和道德风险成为银行危机原因的众矢之的，银行业成为国家经济无法实现可持续繁荣的罪魁祸首。理由是银行业制度结构不合理，虽然银行不能直接参与房地产行业和股票市场，但是因为监管框架不完善，银行可以曲折地通过国际市场上过分的借款，今大企业的还贷能力，间接地参与到房地产行业和股票市场中。银行对企业的评估行为在信息上不对称，容易追求眼前利益，导致了银行贷款虚假繁荣。尽管我国的银行业或多或少也存在类似的问题，但是激进式改革不会成为银行业制度变革的选择。因为这是采取一步到位式的制度变革，强调制度改革的速度，着眼于银行业的最终对外开放制度结构，排斥所有与最终制度安排不吻合的中间形态。其结果可能将大大压缩外资银行的生存空间，最终赶走外资银行。相反，渐进式改革的制度变革在原有的制度结构基础上重新构建，需要一定的过渡时间。不会导致外资银行全面撤出投资，有利于保持银行业的稳定与协调发展，有利于银行业整体效率的提高，并且在制度变革过程中修正的弹性较大。随着我国经济的健康发展，外资银行对银行业对外开放的制度需求会逐步复苏，政府管理部门会采取渐进式的改革模式，满足整个经济发展的制度供给，实现社会福利的最大化。