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摘要：地方政府的自由裁量权过度与多元利益主体互动规则缺失，是导致地方政府无法有效调节征地政策执行中的多元主体利益，引发地方治理绩效较低的主要原因。因此，推进征地补偿制度改革限定地方政府的自由裁量权，建立政府主导的土地利益相关主体合作共赢的互动规则，并实现地方政府自由裁量权与多元主体互动规则的平衡，不仅可以实现地方政府征地政策的有效执行，也可以改善地方治理的效果。
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关键词：有效执行；自由裁量权；互动规则
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）012-0000-03
我国市场经济的发展加剧了利益主体分化，地方政府如何通过公共政策的有效执行协调多元利益主体之间的矛盾，这是改善地方治理的一个关键问题。地方政府未能有效协调土地征收相关主体的关系，导致政府、企业、村集体和失地农民利益失衡，甚至引发了如乌坎事件般激烈的群体性事件。地方政府自由裁量权过度与多元利益主体互动规则缺失，是地方政府征地政策无法有效执行的主要瓶颈。本文将从治理视角分析影响地方政府征地政策有效执行的因素，提出地方政府征地政策有效执行的可行路径。
一、地方政府征地政策有效执行研究
国内外关于地方政府征地政策有效执行的研究具有两个特点：
1.政治学、社会学、管理学和经济学等多学科交叉研究
政治学主要从政策利益相关者的角度来探讨地方政府征地政策执行过程中地方政府、村集体和失地农民之间的冲突和矛盾，探讨冲突的类型差异、产生原因、演化逻辑及解决机制，以及各个利益主体的博弈策略，为化解土地冲突以及改善地方政府政策执行效果提供启发性的思路。[1]社会学主要从政策效果的角度探讨地方政府征地政策执行对地方治理结构的影响，强调征地收益分配导致农民之间利益再分配与重组，改变村庄的权力格局和治理结构。[2]管理学主要从政策设计的角度探讨征地政策缺陷对地方政府征地政策执行的影响，强调农地产权不清晰、征地补偿标准较低、“公共利益”界定模糊及征地程序不规范等导致农民的土地财产权利缺乏有效保护。[3]经济学主要从政策环境的角度来探讨地方政府征地政策执行嵌入的制度环境，分析财税制度、土地产权制度、土地管理制度和土地资源配置制度对地方政府征地政策执行的影响，为解释地方政府征地政策执行不力提供依据。[4]
2.制度理论、政府治理理论和政策网络理论等多视角交叉研究
制度理论从土地产权制度、土地管理制度、财税制度、干部晋升制度等制度入手分析地方政府征地政策无法有效执行的原因，认为通过制度改革和法规建构，可以有效地规范地方政府征地政策的执行行为，但它不能解释征相关主体的策略性互动及其对地方政府政策执行行为的影响。[5]政府治理理论强调国家寻求与市场、社会建立以协作为基础的新型关系，可以用来分析征地制度对国家、市场与失地农民的权力关系的影响，但它没有深入透视政府体系内部的运作过程，也不能解释政府与社会之间的互动。[6]政策网络理论解释利益协调下政策执行多元主体的互动过程，以及行动者与网络结构的互动关系，可以用来分析地方政府、开发商、失地农民等围绕征地利益展开的博弈过程，但缺乏对行动者行为选择的解释，也缺乏对政策结果的有效解释。[7]
综上所述，国内外相关研究已经取得了一些重要成果，但还存在两个问题：第一，单一学科或单一理论视角对影响地方政府征地政策有效执行各种因素的解释过于泛化，关于地方政府征地政策未能有效执行的内在原因研究不够深入；第二，对地方政府自由裁量权过度与多元利益主体互动规则缺失，如何控制地方政府征地政策执行的自由裁量权和多元主体的互动规则并保持两者的平衡，以及地方政府征地政策有效执行的实现路径等问题尚需进一步研究。
二、地方政府征地政策有效执行的影响因素
1.地方政府征地政策执行的自由裁量权
西蒙（Simon）指出，组织中预留了下级自由裁量的空间，任何个体在上级制定的大框架之内都可以解释自己的任务。敦泽尔（Dunsire）将其成为“项目中的项目”，虽然下级项目服从上级项目，但是两者可能存在巨大差异。上级的组织行动是基层决策的约束条件，但不表示基层的决策一定遵循上级的要求。基层要完成的任务、解决的问题都完全不同。[8]地方政府执行征地政策的过程也表现出类似的特征。征地政策本身的模糊性使地方政府拥有更多解释政策的自由，地方政府征地政策执行的自由裁量权体现在以下两个方面。
第一，地方政府变通中央政策，扩大土地租金空间。虽然中央政府对农地开发和转用有严格的审批手续和限制，但是这些政策并没有得到严格执行。地方政府采取各种方法规避中央政府的政策限制或法律限制。首先，地方政府与村集体组织谈判，在上级政府的行政压力下，村干部与其达成占用农地的协议，改变土地用途、征而未用、乱占滥用。其次，地方政府对土地征用是否违反国家产业政策，是否超规划、超计划进行变通解释。甚至地方政府还会越权审批，或者对超出地方审批权限的土地征用以分拆、分批的形式申报批准。再次，地方政府灵活执行耕地占补平衡政策，征地占优补劣、多补少甚至不补。
第二，地方政府挤压农民利益，攫取土地租金。首先，地方政府制定过低的补偿标准。按照《土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中土地补偿费按照耕地的耕作产值计算，而这远低于土地的出让成交价，政府给农民的补偿无疑是过低的。其次，地方政府挪用、截留和拖欠被征地农民的补偿费。农民直接分配到的只是安置补偿费和地上附着物和青苗补助费。而安置补助费也不一定直接分配到农民手中。一些地方政府为失地农民设立养老保险，农民的安置补助费几乎全部缴纳了养老保险费。还有一些村集体与地方政府在土地征收补偿问题上合谋，地方政府降低补偿标准，挪用、截流和拖欠被征地农民的补偿费。 2.征地政策执行多元主体的互动规则
在政策实践中，政策执行还会涉及政府部门之外的参与者，执行过程已经成为一个容纳政府、市场、社会多方参与者的多元协作过程。而多元主体之间的关系协调是政策意图能否实现的关键问题。多元主体之间现实认知、价值偏好和利益诉求存在差异，如果无法建立多元主体的互动规则，清晰界定主体之间的权责关系，就会造成多元互动的无序化，引发多元主体之间的冲突和矛盾，无法实现横向长期协作，使政策执行陷入困境。
征地政策执行涉及地方政府、开发商和被征地农民，现有的土地管理法规并没有对各个主体的土地所有权和土地剩余索取权做出清晰界定。土地管理法规表明农村和城郊的土地属于农民集体所有，但没有对“集体”概念进行明确规定，农民集体所有权在某种程度上是虚拟的，国家、基层干部、农民集体和农民个体都是土地产权主体。土地产权主体的多元化导致土地利益分配的模糊化。地方政府凭借行政权力主导分配过程，垄断一级土地市场，开发商和被征地农民在分配标准的制定过程中没有任何话语权。地方政府通过征收土地将农地转化为非农使用获得了巨额收益，农民仅仅获得了按照农产品产值计算的补偿收益，而且还丧失了土地未来的增值收益。土地收益分配的巨大差异导致征地政策执行过程中矛盾和冲突的产生。研究表明，近年爆发的群体性事件，一半左右集中于征地拆迁[9]。如果不能建立容纳地方政府、开发商和被征地农民认知、价值和利益诉求差异的规则框架，就不能有效地解决这些冲突和矛盾，地方政府与农民的矛盾将会以更大规模、更猛烈的程度爆发，地方政府将陷入征地政策执行困境和治理危机。
三、地方政府征地政策有效执行的路径选择
1.推进征地补偿制度改革，限定地方政府的自由裁量权
征地补偿制度的设计缺陷为地方政府变通中央政策，获取土地租金提供了运作空间。因此，要限定地方政府征地政策执行过程中的自由裁量权，必须对征地补偿制度进行全面改革。首先，改革土地储备制度。根据城市土地供给与需求状况，确定土地储备量，降低城市土地出让的成本和运行风险，提高城市土地储备的运作效率。通过立法规范土地储备的职能和运作方式，完善监管体制。其次，改革征地制度。地方政府的征地范围应严格限定为公益用地，而且是直接为公共目的。改革征地审批制度，规范地方政府的征地行为。建立土地征用合法性调查、审批和监督程序，杜绝滥征滥用的违法行为。建立全方位的征地监督体系，公示征地的相关法律文件，让被征地农民和公众成为监督地方政府征地权合法运用的重要主体。再次，完善补偿制度。扩大土地征收补偿范围，将通损补偿、他项权利损失补偿、事业损失补偿、离职者或失业者补偿、邻接地补偿等列入补偿范围。改革单一的土地补偿标准，实行多重标准共同作用的综合性补偿标准，并且保持适当的灵活性，补偿标准与土地市场价格变动相关联。形成以货币补偿为主，实物补偿包括社会保障安置、产权调换、如股分红等方式为补充的多元化的补偿方式格局。
2.建立政府主导的土地利益相关主体合作共赢的互动规则
政策网络管理（network management）认为，国家通过对政策网络的有效管理，可以协调不同主体的行动策略，推进多元主体之间形成良性、有序以及持续的互动。而多元主体在规范、价值以及观念上形成共识的基础是形成多元主体互动的共同规则，包括多元主体资源分配的规则、多元主体参与政策执行过程的规则以及协调多元主体冲突的规则。
（1）确立政府、市场和被征地农民之间的土地收益分配规则
首先，通过土地产权制度改革，明确地方政府和农民之间的土地利益分配规则。在土地公有的前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，落实集体土地所有权。同时，强化农民承包经营权，保障农民非农用地的土地产权。在土地利用总体规划等的控制下，可以允许农民集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营。其次，通过建立并完善二三级土地市场，发挥市场在土地资源配置中的作用。以营利为目的的经营性用地由市场来配置土地资源，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，提高土地资源配置效率。在土地利用规划的限定范围内允许农村非农建设用地进入市场，并且建立统一的土地价格体系，实现国有土地与集体土地的同地同权同价。
（2）确立政府、市场和被征地农民参与征地政策执行过程的规则
首先，依法行政，完善政府参与的监督规则。严格将地方政府的征地范围限定为公益用地，保证土地征用的合法性。规范征地程序，征地前向被征地农民公示土地征收方案和相关法律文件，使地方政府的征地权在被征地农民的监督下合法运行，减少地方政府既当“运动员”又当“裁判员”的角色冲突。加强对征地补偿安置费的监管，确保专款专用，防止挪用、拖欠被征地农民征地补偿安置费的情况出现。其次，税收调节，完善市场参与的约束规则。按照房地分离的原则，取消按销售额预征代征，真正征收房地产企业高额累进的土地增值税。企业转让具有长期使用权的土地，应严格按照原土地购进成本分离征收高额累进的土地增值税。“凡企业、单位或个人名下拥有的土地使用权又发生股权或所有权转让，要视同土地收益的转让征收土地增值税，防止以壳公司或股权买卖规避土地增值税收。”[10]再次，公告听证，建立被征地农民参与的激励规则。建立征地预公告制度，在征地实施前召开村民代表大会，发布征地预公告，向农民告知拟征收的土地位置、范围和土地附着物的清点情况。通过听证会、座谈会等形式听取被征地农民对征地补偿方案的意见和建议，为被征地农民和公众提供充分的参与机制，促进地方政府和被征地农民之间的平等协商和对话。地方政府在了解被征地农民意愿、诉求的基础上修订征地补偿方案。
（3）确立协调政府、市场和被征地农民之间征地冲突的规则
政府采取对话、协商等形式，制定各主体之间的博弈规则，为多元主体的平等协商搭建平台，交流诉求、减少分歧、促进合作。政府在掌握征收土地、房屋和被征地农民基本情况的基础上，就征地拆迁的补偿标准、安置办法等听取被征地农民的要求，使农民的利益表达制度化。通过与被征地农民协商和谈判确立合理的补偿标准和安置办法。政府监督征地拆迁行为，对违反征地拆迁制度和博弈规则的行为进行处罚和纠正。并且形成征地纠纷解决机制，在合法与合理的范围内解决征地纠纷，保证土地征收的合法性和公平性。 3.实现地方政府自由裁量权与多元主体互动规则的平衡
组织控制的传统理论关注上级如何限制下级的自由裁量权，但是在组织情境中实现完全控制是不现实的。组织的监督和控制无论怎样严密，都会留有一定程度的自由裁量空间。而且，不能简单地把自由裁量权等同于违背规则。地方政府在征地政策执行过程中可能会面临规则之间的相互冲突、规则模糊不清、或者被强加诸多规则，以至于根本无法采取有效行动等各种情境。在这些情境中，在规则之间做出选择，就是一个基本的现象。因此，应该超越组织理论对规则和自由裁量权相互关系的传统看法，实现地方政府征地政策执行自由裁量权和多元主体的互动规则之间的平衡。具体来说，地方政府的征地政策执行应满足以下原则：通过立法明确限定地方政府的征地权边界；建立政府内部、企业、被征地农民和社会公众的多元监督体系，监督地方政府的征地行为；征地政策执行过程透明化，并建立有效的被征地农民诉求反馈机制；征地政策执行在保护被征地农民利益的前提下，满足效率要求，以有效的方式实现政策意图。
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