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一、非羁押诉讼制度产生的背景
早在2007年，河南省郑州市检察院就已经着手“非羁押诉讼”课题的调研。郑州市检察院在办理刑事案件过程中发现，其每年办理审查逮捕案件的数量占全省的五分之一以上，并且提请逮捕的人数呈逐年大幅度上升趋势，但是40%以上的捕后案件被判处缓刑、拘役、管制、单处罚金和免予刑事处罚，造成了司法资源的严重浪费。经分析发现，在刑事强制措施的适用上存在三个突出问题：一是公、检、法三部门在落实宽严相济政策的认识上不统一，“构罪即捕”观念较深；二是做法不一、执行标准不同；三是捕后轻刑判决率较高。以上问题之所以存在，在检察机关方面主要有以下顾虑：一是担心涉检上访影响稳定，二是担心嫌疑人脱逃影响诉讼。同时，侦监干警对适用“非羁押诉讼”也有顾虑：一是怕被指办人情案，二是标准难把握，三是工作量增加难适应。在公安机关方面，因逮捕数量与绩效考评挂钩，对适用“无逮捕必要”不捕难免会有抵触情绪，同时对适用取保候审和监视居住的措施怕担风险。因此，必须通过建立相应的工作机制，即“非羁押诉讼”，保障宽严相济政策的正确实施。
为此，郑州市检察院先后推出了以下创新机制：刑事和解告知、风险评估、内部监督制约、取保直诉、捕后变更、捕后撤案备案审查、逮捕未成年人汇报制度、赔偿保证金制度和随访制度等，初步形成了刑事犯罪案件“非羁押诉讼”的保障体系。2011年6月17日，河南省公检法三机关联合下发《关于在办理刑事案件中实行非羁押诉讼若干问题的规定（试行）》（以下简称（试行）规定）的通知，非羁押诉讼工作在河南省全面推行。
二、非羁押诉讼的概念
根据（试行）规定中的概念，非羁押诉讼是指各级公安机关、人民检察院、人民法院在刑事诉讼活动中，依照法律规定和个案具体情况，对罪行较轻的犯罪嫌疑人、被告人，在不采取刑事拘留、逮捕强制措施的情况下进行立案侦查、审查逮捕、审查起诉、审理裁判的诉讼方式。所谓轻罪，是指可能判处三年以下有期徒刑、拘役（均含缓刑）、管制、单处附加刑或免予刑事处罚，犯罪事实清楚，证据确实、充分，适用法律无争议，犯罪嫌疑人、被告人认罪，采取取保候审、监视居住足以防止发生社会危险性的犯罪。由此可知，非羁押诉讼是通过采取取保候审或监视居住强制措施，以非监禁化的处置代替审前羁押（如拘留、逮捕），把犯罪情节较轻的嫌疑人、被告人置于开放的社会环境中进行考察教育和矫正，“限制”但不“剥夺”其人身自由，以有效规避短期监禁改造效果不佳、嫌疑犯交叉感染、犯罪人格形成后难以回归社会的弊端，从而更好地运用宽严相济的刑事政策感化和矫正犯罪嫌疑人和被告人。
三、非羁押诉讼适用的条件
（一）犯罪事实清楚，证据确实、充分，适用法律无争议
这是适用非羁押诉讼制度的前提，实质是对作为定罪根据的证据在质和量两方面的综合要求。而如何考量犯罪事实是否确实、充分，则应当严格依照以下标准进行审查：
1.据以定案的每个证据是否都已查证属实。
2.每个证据是否和待查证的犯罪事实之间存在客观联系，即是否具有证明力。
3.属于犯罪构成要件的事实是否均有相应的证据能够加以证明。
4.所有证据在总体上是否已足以对所要证明的犯罪事实得出确定无疑的结论，即是否能够排除其他一切可能性而得出的唯一结论。另一方面，公、检、法三方司法机关对适用法律是否均无争议也是适用非羁押诉讼制度的必要条件。
（二）可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金
这是对非羁押诉讼制度的适用对象进行了限制。首先，我们可以看出，非羁押诉讼制度的适用罪名主要包括有交通肇事、故意伤害、盗窃、诈骗、掩饰、隐瞒犯罪所得、职务侵占等罪名。其次，非羁押诉讼制度的适用范围限制为犯罪情节相对较轻，犯罪金额不大，犯罪嫌疑人、被告人系主观恶性较小的初犯、偶犯、从犯、胁从犯、过失犯；预备犯、中止犯、未遂犯；防卫或避险过当以及犯罪后有自首、立功表现，或犯罪嫌疑人、被告人在案发后积极退赃退赔或双方当事人已达成赔偿协议等情况的案件。此类案件往往存在法定、酌定从轻、减轻、免除处罚情节或可能判处缓刑的可能，此类案件适用非羁押诉讼制度可有效地规避捕后判轻刑问题的出现。
（三）犯罪嫌疑人、被告人如实供述自己的罪行，社会危险较小
如何准确地适用非羁押诉讼制度，需要承办人员在审查案件的同时，慎重考虑犯罪嫌疑人、被告人的犯罪动机和主观目的，犯罪嫌疑人、被告人所犯罪行经查证属实，未涉嫌其他重大犯罪，是否有明显的悔罪表现，能否在传讯时及时到案，没有毁灭、伪造、转移、隐匿证据，干扰证人作证、串供或实施打击报复等风险发生的可能，有无可靠的担保人等因素对其社会危险性进行综合评估，保证其在采取取保候审或监视居住等非羁押性强制措施后不足以发生社会危险性，从而保证非羁押诉讼制度的有效实施。