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一、地方债务置换的历史背景
地方债务是指地方政府相关部门以政府信用为基础，通过一定的方法向社会各界筹集资金所形成的债务债权关系。从我国地方债务的发展来看，我国中央和地方政府一直以来始终推崇既无外债又无内债的财政政策。
从1997年起，由于受到亚洲金融危机，我国地方政府才开始建立融资平台为城市建设等融资。自2009年起，地方融资平台处于数量激增，融资额迅速增长的状态，但同时由于融资平台管理不规范、市场化程度低，普遍存在项目效益差，不足以弥补贷款利息高、期限错配、到期贷款集中等问题。为此，引起了中央相关部门的高度关注。从2010年开始，就连续出台针对融资平台的管理办法，在一定程度上规范了融资平台的运行模式，但同时也使得融资平台的融资工作停滞，许多项目因缺乏后续资金而面临困难，个别公司甚至出现了违约现象。
2014年以来，我国进入了经济发展新常态，经济增速明显放缓，国家在2014年底与2015年初先后出台了《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》、《国务院关于加强地方债务置换效应及其对商业银行影响地方政府性债务管理的意见》、《关于妥善解决地方债务置换效应及其对商业银行影响，地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，提出对目前地方存量债务进行清理和调整，支持融资平台公司在建项目的存量融资的要求，并推行债务置换和PPP模式等支持性措施。
地方债务置换，即是把原来地方政府融资平台上利率高、期限短的债务置换成利率低、期限长的债券。这种方法的实质是借新还旧的方式，但同时优化了地方债务结构，降低了一定时期内的偿债压力，将时间推移，并总体降低利息支出，也保障了在建项目融资的资金链不会发生问题，保持了财政扩张政策的连续性。另外，从《全国地方政府性债务审计结果》（2013）来看，截至2013年6月，地方债务已经增加到了17.9万亿元，其中，需要政府在2014年、2015年两年内负责还债的分别为21.89%和17.06%。2014年地方债务偿还规模高达3.56万亿元，2015年地方债务偿还规模为1.86万亿元。其中，光是利息负担在2014年至2016年一项就为1.5万亿元，是上世纪90年代以来最重的负担。
中央推出的地方债务置换，犹如一场“及时雨”。前后分3批在2015年进行的地方债务置换额度已接近3.2万亿元，每个省的地方债务置换都已超过了在本年度需要偿还的本金，非常及时有效地解决了直接影响影响地方政府可能由于需要最大限度地还钱而引发的债务危机。正可谓：“化险为夷，转危为安”。因此，2016年债务置换工作还将继续推进。
二、地方债务置换的意义与即时效应
1.地方债务置换能够帮助地方政府释放债务集中还款的压力。我国地方债务已经由来已久，据有关数据显示，2014—2016年间为我国地方债务偿还高峰时期。尽管置换债券政策在实施过程中存在一些操作层面的问题，但工作成效十分明显。各省在分配额度范围内，自主发行地方政府置换债券，将高息债务置换成为低息债务，将到期债务展期为未来债务，将以地方各级政府信用为担保上收为以省级政府信用为背书。到2015年12月11日为止，全国共完成下达置换额度的99%，实现了2015年到期债务置换债券额度的全覆盖，平均置换存量债务成本由原来的10%降到了3.5%，每年可以为地方节省2000多亿元的利息。既然是好政策，就要把政策用好，去除局部瑕疵。在实施地方政府置换债券政策时，必须注重顶层设计与基层实践相结合、静态存量与动态调整相结合、短线延展与长效机制相结合的原则，发挥置换债券政策的最大效用。
2.地方债务置换的即时效应。地方债置换有助于建立规范的地方政府融资机制和财政资金运作机制。一方面，地方债务置换为建立市场化的地方政府融资机制夯实了坚实的基础。从当时设计政府融资平台的初衷来看，这一平台是由政府发起、按照市场化机制运作的。但是事与愿违，在具体实践中大都是由地方政府提供了或明或暗的担保，根本没有按照市场化、商业化的方式去运作，因此为日后的发展带来许多不确定因素，也带来了难以预见的风险。采取地方债务置换后，政府不能再为融资平台提供任何担保抑或是兜底，这就从本质上理清了银行、融资平台企业与政府之间“剪不断理还乱”的关系，使市场在资源配置中发挥真正的作用。
另一方面，地方债置换能够促使地方政府建立健全透明、规范的地方财政资金运作机制，进一步管控风险。当前，许多地方的融资平台还欠缺有效的监管，往往是各自为战，多头管理，有好处时一哄而上，有责任时作鸟兽散。从2013年审计署大张旗鼓地对地方债务进行审计后，究竟地方债务新增了多少？始终没有一个权威的、公开的、准确的数据。如果仍然按照这种模式运作下去，地方债务大量积累，极有可能引发财政风险，并且蔓延到金融、保险等其他领域，严重地影响社会稳定。因此，必须对此引起足够的重视，开展地方债务置换工作，必须要求各级地方政府积极开展对辖区政府债务的核查、清理、审议、甄别以及确认工作，做细做小做实，来不得半点马虎。要将各层级政府债务统一收到省级政府，纳入财政预算管理，切实加强对政府债务的全面、统一、集中管理。
三、地方债务置换中存在的问题与置换的基本原则
1.政策实施需多方协商一致，工作推进存在一定难度。置换债券政策实施，需要地方财政部门、存量债权人、债务人、有关主管部门等各方面在协商一致的基础上共同签订协议才能完成，存在一定的协调成本。一方面，由于置换债券利率较低，对当年到期债务，债权人缺乏置换动力。例如，有的银行行动迟缓，地方政府与其当地分支机构协商时，始终得不到总行批复;有的银行直接出台债务展期政策，即将2015年到期政府债务展期10~20年，利率下调但仍高于地方政府同期置换债券利率，希望以较长年限吸引地方政府采纳展期高息政策，维持其贷款规模。另一方面，对当年未到期债务，地方政府亦不能“一厢情愿”地强迫债权人置换。
2.置换债券额度超当年到期债务，超额置换较难推进。2015年，财政部先后分3批向全国各地方政府下拨了3.2万亿元的置换债券额度。为防止债券资金在国库沉淀，要求地方政府在置换完2015年到期债务本金后，必须继续置换2015年底逾期债务本金或2016年及以后年度到期本金。实际上，2015年底逾期债务中，不少是因施工进度延迟导致无法按原约定时间支付工程款，而造成的“名义逾期”，此类账面逾期既不会罚息，也不会造成政府信用危机。2016年及以后年度到期债务利息较高，置换低息债券很难吸引债权人，只要地方政府财力较好、违约风险不大，债权人一般不愿意提前置换。
3.置换债券分配基于历史静态数据测算，无法据实及时调整。2014年末地方政府存量债务清理甄别后，债权债务关系的改变或债务性质的变化，都会导致存量债务体量变化。然而，2015年置换债券分配额度是依据甄别、清理后上年度末地方政府存量债务将在2015年到期债务本金进行计算，测算数和实际数存在差异。如果硬性要求利用3~5年时间完成全部存量债务置换工作，不符合实际情况。
4.置换债券分类发行使用管理与债务统计存在差异。根据地方政府置换债券发行管理的要求，置换债券分为专项置换债券与一般置换债券，前者主要是偿还专项债务，后者通过发行所募得的资金必须用于偿还清理甄别后的一般债务。但是在实际工作中，一些债务往往存在着由于偿债来源发生了变化导致转换了类型，从而造成“两难”处境：如果选择如实使用，就出现了混用置换资金的问题，会引来审计风险；如果弃之不用，则会使这部分本来就很稀缺的资金由于无法按规定支出导致长期留在账上，成为“沉淀资金”，非常无奈。
5.由于置换债券存在着一定的不可知因素，同时也可能发生一些无法预防的风险，因此，需要开展有效的评估。置换债券的前提条件是地方财政与中央财政在未来一定的时间能有比较大的增长，从而有能力和财力偿还展期债务。以2015年所发行的置换债券为例，其中最长期限为10年，这种以银行贷款形式置换的政府债券，要到2025年才能逐渐还完，债务本金总额仍然很大。同时，由于目前“三期”叠加，经济下行压力不断增大，今后年度财力增长能否满足置换债券到期还款要求仍是未知，因为缺乏对未来年度偿债结构、期限和规模情况的有效评估和预警，很难对今后置换债券的前景做出准确的判断。
四、地方债务置换对银行的影响
1.能够改善银行资金的流动性，进一步盘活信贷资源。地方债务是在特定的历史条件下产生的，一定程度上“绑架”了银行，形成了大量的高风险贷款。银行虽然采取展期的方式进行应对，但是由于条件、制度约束等原因，很难能较好地解脱这一“绑架”；同时，更多地采取展期将会给银行的负债来源稳定性带来影响。因此，利用地方债务置换银行贷款，不但能够在一定程度上使银行风险资产得以解脱，而且更重要的是可以缓解地方债务的本息偿付，增加信贷资本，充分改善银行的流动性。通过地方债务置换，还可以将长期“死”在银行账户上的“沉淀债务僵尸”置换为能让市场定价、进入流通渠道的“长期生息资产”，此为一举两得之事，何乐而不为？另外，银行还可以通过央行将置换债券进行抵押获得再贷款，然后再次以信贷的方式进入市场，这就又使银行增加了货币的流动性。
2.能够缓解地方债务的传递，减轻不良率上升的压力，进一步提升信贷资产的安全性。地方债务置换一方面可以更加规范政府融资行为，避免银行信贷危机的发生；另一方面，也可以吸引更多的投资者购买地方债券，从而分摊银行的一部分成本，虽然资产收益有所下降，只是高息短期贷款转换成了长期低息市政债，但是可以消化银行的坏账，提升资产安全性，延缓信贷风险以及不良贷款的生成速度。另外，要看到债务置换后面的衍生效应。当前我国正处于“三期”叠加时期，经济下行，结构调整，企业面临着极大的困境，与企业站在同一条跑道上的银行同样也感到了前所未有的压力。7~10年的展期无疑给银行带来的足够的缓冲空间用以寻找新的经济增长点，避免由于经济下行所带来的金融风险。
3.在减少息差收入的同时，也有正面效应提升银行资产收益。地方债券的具体体现就是帮助银行一方面买入低息的同质资产，一方面卖掉高息资产。两项相加，表面看似银行做出了牺牲，实则不然。因为对于银行来说，虽然减少了息差收入，但是增强了放贷能力，置换出来的资金可以投入到供给侧改革后新涌现的高科技产业、现代服务业以及可持续发展产业中，从而既能减少放贷风险又能获得新的经济增长点；同时，还可以降低监管成本以及达标成本等，并且节约资本占用。
4.地方债务置换将使银行面临重构业务模式的状况。一是将面临收入结构的变化。包括收入结构，如地方政府债券的承销与发行，将会影响银行的贷款、中间业务销售等，从而使银行的风险、收益以及发展模式等都会发生变化。二是将面临客户结构发生变化。随着经济结构的调整以及地方债券的增多，银行的客户结构会因此而发生变化，特别是会失去一直被银行作为“大客户”的政府。
5.银行要做好调查研究，充分考虑好置换出来的资金走向。如果通过债务置换就可以解决一切问题，仅仅是银行的贷款“搬家”而已，当然是好事；但是在现实中，往往不那么简单，不管是银行的贷款抑或是置换后的债券，如果一旦项目发生了问题，或是资金链发生了断链，最后付出代价的最终还是银行。因此，银行要深入调查研究，做好顶层设计，充分考虑好置换出来的资金走向，选择好新型产业特别是能够紧跟时代脉搏，敢为人先，开拓创新，转型升级并有独到之处的中小企业，为他们在创新、进取的前进路上提供动力。
五、对策建议
地方债务置换在在一定程度上化解了财政风险并解决政府过多的债务负担，是有效地化解财政风险与缓解政府债务负担压力的重大决策。商业银行要勇于担当，以高度的社会责任、政治责任积极参与其中，同时，也要将地方债务置换工作做细、做实、做好，尽可能地降低其对商业银行收益与流动性的影响。
1.夯实管理基础，确保落到实处。在置换债务的过程中，首先，要旗帜鲜明地反对“四风”，杜绝一切腐败行为。所置换的债务必须是优质资产，决不能鱼龙混杂，偷梁换柱。严格禁止有问题隐患抑或是不良资产形成的债务进入预选流程。加强事前、事中、事后风险防控，将关口前移，预防将债务危机转嫁给银行。其次，要保证置换资金的专款专用，地方政府要严格按照相关规定进行置换，不得挪作他用，从而避免新的一轮盲目扩大投资，形成新的危机。第三，要由纪检、审计、稽核等部门组成监督机构，切实加大对置换债券全过程的有效监督，划定红线，严格按照分配规模逐一落实。第四，把握置换方式的度，如何使用、使用多少、使用时间与方向等，都要认真调研后再付之行动。
2.完善制度与办法。自从开展地方债券置换工作以来，国务院及有关部门只是在下达置换额度时提出具体要求，没有对置换债券的政策范围、资金管理、组织保障、监督追责机制、实施期限等进行系统梳理、规范布置。目前，财政部已下达2016年置换债券额度上限规模，置换债券政策还将继续实施，完善置换债券相关制度和办法是当务之急，必须明确要求、规范管理、压实责任，确保置换顺利开展。
3.改进置换的制度流程。
（1）要建立全新的地方债务置换发行机制。采取透明的、科学的“总对总”工作模式，避免目前运行的各地自行其是，没有一套严格、规范的工作机制与运行模式的状况。为此，笔者建议，国家相关部门要做好调查研究，可以采取股改上市之前所用的剥离不良资产的方法，即通过各省政府向相关金融机构提供确定的客户名单与债务置换发行进度工作进程安排明细。这样做的目的，其一是可以统一部署，行动一致，既避免发生新的风险，也符合国家政策；其二是为银行提供相应的时间窗口配置贷款资源，并充实项目储备。
（2）要建立起能够促进地方债务置换真正自由竞价的运行机制。一是必须改变过去那种“行政摊派”地方债的发行方式，建立起真正的自由竞价的运行机制。二是不能“拉郎配”，杜绝将银行认购地方债与财政存款抑或是其他财政类型的业务“混搭”。
（3）要打通其他地方债券与置换债之间进行衔接的市场，推动地方置换债的流通与流转。这一举措可以先试点，在银行间市场推开,，之后有了一定的经验后，逐步扩大,推广到机构投资者乃至个人投资者。
（4）为了满足银行存款紧张时对资产与负债平衡方面的需求，应该允许其以置换债作为抵押向央行申请低息无息再贷款，营造一个较为宽松的环境。
4.规范市场化运作，注重协调推进。注重协调推进。置换债券政策实施推进涉及多个部门，不能单打独斗，必须形成合力，特别是牵头的财政部、中国人民银行、银监会等部门，要充分利用大数据信息平台，互通信息，及时通报，激发活力，全力推进，积极指导地方政府财务部门与相关各方，转职能、提效能，激发社会各方的活力与创造力，解决政策落地的“最后一公里”问题，重点化解银行与其他金融机构承担的信用风险，尽可能地推出多种解决地方债务的全新举措，以多种方式共同为地方债务减负。
5.寻找新的经济增长点，提升银行创新能力。随着形势和政策的变化，直接融资工具将在今后地方融资变革中进一步发挥作用，债券占比将在银行资产所占的比例大为提升。因此，银行要认真做好调研，密切关注形势的变化，积极开展各种全新模式的尝试与创新。同时，要建立与新形势紧密衔接的业务模式，大力开拓债券投资、债券咨询以及债券承销等；另外，要开辟绿色通道，尽可能满足小微企业对资金的需求。
六、结语
“任重而道远，仁以为己任。”目前我国已经入经济结构调整时期，在新形势下，尽管置换债券政策在实施过程中存在一些操作层面的问题，但工作成效十分明显。既然是好政策，就要把政策用好，去除局部瑕疵。在实施地方政府置换债券政策时，必须注重顶层设计与基层实践相结合、静态存量与动态调整相结合等，充分发挥置换债券的最大效用。必须明确要求、规范管理、压实责任，严格防范一切风险。要注重形成合力，协调推进。置换债券政策实施推进涉及多个部门，不能单打独斗，必须形成合力，团结奋斗，协调推进。
总之，地方债务置换对商业银行来说，一方面可以提高银行的资产质量，提高资产周转率；另一方面能够将损失降到尽可能低的程度，对地方政府、银行、企业都是“利好”。笔者相信，只要我们共同努力，坚持以五大发展理念为引领，高起点规划、高标准要求、高水平管理，就一定能够下好、下活地方债务置换这盘棋；努力将“压力”转换为“动力”，就一定能够实现地方政府缓解地方债务集中还款的压力，优化商业银行配置贷款效应，增强防范风险管理能力的目标。
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（作者单位：国家开发银行江苏分行 江苏南京 210000）