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摘 要：《行政事业单位内部控制规范》征求意见稿为行政事业单位财务内部控制提供了制定依据，能合理保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，提高公共服务的效率和效果，并防范行政事业单位的重大经济活动风险。
关键词：行政事业单位 财务 内部控制 思考
目前财政部就《行政事业单位内部控制规范》发布了征求意见稿，该征求意见稿指出行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。内部控制目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，提高公共服务的效率和效果。这一内部控制规范根据企业内部控制规范演化而来。在这之前行政事业单位内部控制始终处于弱化地位，无章可循多数单位以简单的财务会计制度来代替内部控制制度，给单位的管理留下漏洞，为腐败行为提供“温床”。与企业相比行政事业单位财务活动相对简单、单一。所以大多只重视单位运行并不重视内部控制制度的建设、执行。笔者曾参与对单位财务检查，现结合工作实际，谈谈行政事业单位会计内部控制存在的问题及加强单位会计内部控制制度建设的建议。
（一） 行政事业单位财务会计内部控制存在的主要问题
1、 单位领导权力过大，凌驾于制度之上，对其缺乏有效的监督约束机制。
根据行政事业财务会计制度、《会计法》、《预算法》，行政事业单位均会制定本单位的业务工作流程、财务会计制度。但那些工作流程、财务制度成了挂在墙上、应付检查的摆设。行政事业单位财务审批大多是事前“一支笔”审批制，会计只起事后记账的作用。单位财务从会计角度看成了“私人”财务。这些现象表现在：（1）对不合规、不合法的原始凭证，会计提出异议，主管领导认为是与其过不去，故意为难他，慑于权力压制只有屈服。会计监管成为一名空话。（2）固定资产处置上，拿着财政部门的批文，单位领导再私自处置，贱卖不开票，不入账。财会人员无权过问。更普遍的现象是政府机构换届，单位领导调离，资产不办理移交手续，导致“人走，资产走”造成国有资产的大量流失。单位制定的内部控制制度往往只是约束经办人员，对领导缺乏监督制约机制，才导致领导有忌无惮，毫无畏惧，权力无限放大。
2、 财会人员结构老化，整体素质低。
县级行政事业单位会计人员普遍年龄偏大，大多为八、九十年代通过招工、招干参加工作，学历偏低。现在从上至下，从事财务工作人员成了“倒金塔”结构，越到下面基层，人员越少。以雷波县为例不少单位财务人员退休后，找不到会计，只有聘请其他单位会计兼任，出现不少兼职会计。而更基层的乡镇干脆让志愿者、村官来当会计。会计队伍人员混杂，为行业管理、单位会计内部控制建设、执行带来困难。
3、 财会人员职务待遇低，工作主动性、学习积极性不高。
国库集中支付制度改革、部门预算制度改革、事业单位财务新规则、基层医疗机构财务制度改革等新东西层出不穷，财会人员需要学习的东西越来越多，报送表册也越来越多，工作量随之加大，令会计人员苦不堪言。会计工作成为单位中最清苦、繁忙的工作之一，但会计人员工作繁忙却职务升迁慢、待遇低，年轻人不愿从事，从事此工作的百般摆脱。财政部门需要的报表、数据总是延迟报送，工作被动。对新制度、新规则不愿学习，如我县国库集中支付制度改革从2005年12月起已运行了7年，但其中的支付程序至今仍然有不少会计在问，具体操作步聚还不清楚，年终会计处理总出错，连直接支付申请书的填写也不断出错。不愿深入、动脑学习。
4、 会计核算及会计档案管理存在以下问题：
（1）会计不重视银行对账工作。国库集中支付制度改革后，单位只在银行开设零余额账户，自有资金部分由财政统一在银行开设一个总户。实际工作中支付中心每月打的银行对账表，单位多是应付了事，至年终做决算报表才和中心对账，出现问题才提出，有些单位甚至跨年才发现银行存款不对。（2）有基建、工程项目的单位存在两套账，没有实现真正意义上的合账，并据此多头开基建账户，基建项目完工后不转入单位的固定资产。或者应按基建会计核算的，不按基建会计核算，执行行政事业单位财务制度。（3）非税收入核算上不规范。随着财政国库管理制度改革的不断深化，非税收入纳入预算内管理。但各单位除了行政事业性收费外，还有上级单位给的工作经费、补助，相关单位给的赞助费、自己收的礼金等，对此部分的核算不规范，一些单位作为“暂存款”（“其他应付款”）不缴专户，一些单位作为“应缴财政专户款”缴专户，财政核拨后作“拨入经费”－预算外收入（“事业收入”），给非税收入的管理带来很大的不便，同时虚增非税收入。（4）执行部门预算弹性大。部门预算是各行政事业单位按《预算法》规定严格编制的，各单位均应按预算来使用。尽管如此，但单位编制缺乏严肃性，年中追加预算过多，导致部门预算弹性大。单位使用时不是根据用途严格按预算来使用，而是哪个科目、项目有钱，就用哪个科目的，如用办公费来交住房公积金、医疗保险等，使用随意性大，同以前一样实报实销。功能科目相互混用，招待费严重超支。这样年终会计决算报表大多属按预算来编报表，不是据实编表，出现账表不符现象。（5）资产管理混乱。这是多数行政事业单位的普遍现象。由于编制有限，人员少，行政事业单位不可能象企业一样，分工明确，甚至没有专职保管员。固定资产使用、处置没有监管，资产没进行定期不定期盘点，账实不符现象严重。（6）会计档案装订不规范。由于没有对会计进行过系统的会计档案装订培训，于是出现“一个屠户，一种方法”，装订会计凭证、会计报表及其他会计档案是“八仙过海，各显神通”，有不少乡镇及县级单位甚至只用夹子夹上就行。给资料的查找、档案的保管带来弊端，这样资料很容易发生舞弊行为，甚至保管不慎，出现档案丢失的情况。笔者工作近18年，今年财政部门及档案部门第一次组织人员在全县范围内进行会计档案检查。很多会计才问规范的会计档案是如何装订的，才开始整理档案。
（二） 强化行政事业单位财务会计内部控制的建议
1、 增强领导内部控制管理意识，对其执行情况纳入工作目标考核。
我县在每届政府换届后，对各行政事业单位分管财务的领导均要进行一次培训，讲解财务管理制度、内部控制制度、财务审批的重要性等财会方面的知识，增强领导对会计内部控制管理的重视程度。但这种对领导财务管理意识的培训，每五年才一次。其实这种机制可以长期执行下去。从五年一次变成一年一次，首先从意识形态上，给领导上课，防患于未然。让分管财务的领导人人都知其对单位财务活动正常运行的重要性。其次对行政事业单位财务审计，同时也审计单位内部控制执行的有效性。对出现的问题是会计方面的，要求会计整改，是领导方面的给领导提出，同样限期整改。如现在的领导不仅要进行经济责任离任审计，也进行经济责任任中审计。把单位内部控制的执行、建设情况纳入对领导干部的目标考核中。审计、纪检、财政共同联手抓好监管作用。
2、 改变继续教育学习方式，提高会计人员素质。
目前会计人员结构老化，学习不积极的现状。改变现在的学习形式，如许多省已采取与网校连手用听课形式来完成继续教育的学习，这是一种有效的方式。但也有其弊端，许多学员叫别人代替学习考试，所以学习是少数人。其实可以采取先问卷调查财会人员哪些方面需要学习、哪些方面是大家的薄弱的环节，这样学习时有针对性，既能真正学到知识，又能提高财会人员的素质。比如会计凭证装订等基础性工作，也可以继续教育学习时讲解，工作中笔者装订会计凭证时，单位会计常常请教。行政事业单位由于各单位的实际情况，对财会人员的内部监督、内部审计只有在大行业、大系统的行政事业单位内部能执行，而对大多数基层的行政事业单位而言，这部分的作用只有靠政府的派出机构审计部门来执行，审计部门不可能对每个单位每年都进行审计。这样的情形下，学习时可以与财监部门结合起来，组织会计人员交叉检查各单位财务核算，检查完总结，对出现的问题提出整改意见，财政、审计、纪检部门再联合检查整改情况。这样会计人员既学到了真正缺乏的知识，提高自身素质，又能完成单位人员少而不能完成的内部审计和内部监督作用。
3、 提高会计人员待遇，强化会计人员监督作用。
《会计法》明确规定，会计人员对违反《会计法》和国家统一会计制度规定的会计事项，有权拒绝办理或者按照职权予以纠正。实际工作中，会计人员不仅不能有效执行这种监督权，往往由于会计人员的职务不高，而受到领导的打击报复。各地可以根据实际情况提高财会人员的职务待遇，继而提高财会人员工作积极性，就像八、九十年代，人人为能进单位的财会部门工作而自豪，财会人员的工作积极性高，责任心强，这样才能有效推动工作的开展。同时改变现在行政事业单位费用报销程序，会计先审核，领导审批，最后出纳经办。会计先严格审核原始凭证的合法性、真实性、完整性，从源头上保证违法会计行为的发生，实现有效的会计监督，从而保证会计资料的真实、完整，财务信息的真实准确和单位资产的安全完整。
4、 制定切合单位实际的会计内部控制制度。
首先实行不相容职务分离制度，主要是会计记录与业务经办、会计记录与财产保管员、出纳与对账、出纳与票据管理、支出申请和内部审批、付款审批和付款执行等；出纳登记银行存款日记账、现金日记账，保管现金；票据由专人保管，严格销号并做到人走柜锁；印章与空白票据分管；印章不得交一人保管并做到“人走章锁”。二是健全内部授权审批制度。明确内部授权审批的范围、权限、程序、责任等，相关人员在授权范围内行使职权、办理业务。对审批人超越授权范围审批的业务，经办人员有权拒绝办理，并及时向相关领导报告。三是严格执行部门预算。部门预算是财政改革的重要组成部分，各行政事业单位应严格执行预算，根据批复的预算安排各项收支，并严格有效执行，同时加强决算管理，确保决算真实、完整、准确，保证财务报告的真实可靠。四是健全资产管理制度。建立健全资产保管、领用审批、登记记录、盘点清查、限制接近等制度。资产的台账与会计明细账须定期核对，如不符应及时查明原因。明确资产处置的程序和审批权限，防止资产处置过程中以权谋私，私分国有资产，造成国有资产流失。
参考文献：
[1]林颖 关小虎 加强行政事业单位会计内部控制初控限 中国财经信息资料 2011年12期
[2] 忻世民 如何加强行政事业单位财务会计内部控制 新会计 2009年10期
[3]余德贵 行政事业单位内部控制制度的实施难点及突破 商业会计2009年1期
姓名：周琪
性别：女
籍贯：四川省雷波县
出生年月：1975年8月
职称：中级
详细邮寄地址：四川省雷波县财政局 616550