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内容提要：基于新中国的社会时代背景，本文从实在宪法的视角讨论了当代中国政制架构中纵向-中央与地方-分权问题。本文的分析力求表明，影响当代中国高度中央集权的关键因素可能有两个：国家统一与建国，以及革命政权的转型；进一步指出“两个积极性”作为一种非制度化的宪政策略在协调这一特定时空中的中央与地方关系上的政制意义；随着社会经济和政治的发展，当代中国有必要基于中国政制的成功经验和基本格局进一步制度化中央与地方的关系；最后简单阐述了本文政制（宪法 宪政）研究进路的学理意义。关键词：政制，纵向分权，政权常规化，两个积极性，制度化
一、统一与建国
1949年，中国共产党取得全国政权，面临着一个巩固政权、治理国家的问题：必须寻求一种适合中国的基本制度。这就是政制问题，其中的一个重要方面是中央和地方的分权。
今天，中外学术界谈论分权问题似乎更多集中于横向分权「1」，即所谓的三权分立的问题。但在我看来，纵向分权，至少在现代中国，也许是一个更重要问题。首先，无论采取何种形式，只要不是极小的城邦，历史上任何国家都必定存在某种形式的纵向分权，即在不同层级的政府之间配置不同的治理权力。在传统社会中，由于交通通讯的限制，仅仅是有关治理之信息传递就很耗费时间、人力和物力；如果民族众多、各地条件不同，各地所面临的问题以及解决问题的方式也应当不同；解决具体政治问题不仅需要一般的、抽象的知识和原则，而且需要大量的具体的判断和地方性的知识。在这样的条件下，如果治理都由中央政府统起来，治理不仅不可能有效，甚至完全不可能。因此，从历史上看，任何国家的政治治理就不可能由单一层面的政府来完成；即使是最独裁的政府也无法做到一切公共决策都由中央做出「2」。在民族众多、各地区发展不平衡的大国，往往会采取更大程度的中央和地方的分权，常常表现为联邦制「3」。因为在大国，由于空间的延伸，中央和地方分权的问题不是一个要不要的问题，而只是一个如何分的问题。
这种分权也有更多的好处，尤其是对疆域辽阔的大国。分权不仅可以分担治理的责任，而且有收益。由于各地制度的差异会带来不同的制度收益和成本，从而形成一个制度市场，使人们有更多的制度选择，包括“用脚投票”；在某些情况下，就会导致各地制度的相互吸收和相互影响，甚至取代-有效率的制度取代无效或低效的制度。从这个角度来看，允许地方自治或在治理上有一定的自主权，实际上具有一种激励制度创新的功能和制度竞争的功能。
当然，实行较高程度的分权也可能有一些弊端，除了有地方割据、分裂甚至战乱的风险外，还可能有，例如，各地的规则不统一意味着没有法律的同等保护，以及规则不统一和繁多带来的交易费用过高等；但是，分权的弊端和风险必须同集权的弊端和风险综合平衡考虑。
中国是一个地域广阔的大国，也是一个多民族的国家，自然从古以来都无法避免这个分权的实践问题。由于政治统治的需要，自秦汉以来，一直都以不同的方式维持着一种多级政府的体制。这种体制主要以中央集权为根本特征，没有联邦制的分权概念；但由于种种原因，也一直有某种程度的中央和地方的分权；甚至形成了“皇权与绅权”共治的局面。「4」尽管缺少学术的自觉，但作为一个政治的实践理性问题，分权问题的讨论也时断时续地一直在中国社会中存在。秦代围绕以郡县制取代分封制这一政治制度变革的辩论，汉初贾谊、晁错有关“众建诸侯而少其力”的“削藩”、“治安之策”，只要稍微作一种学术语汇的转换，就可以发现其中隐含了纵向分权问题的辩论。近代自清末和民国初年开始，就一直有一些政治家和学者从类似的角度出发提出并主张地方自治，并付诸实践「5」；中央和地方各种方式的-可欲的和不可欲的-分权（分治甚至分裂）现实也事实上存在。
1949年的中国虽然也考虑过地方自治或联邦制，但最终建立了高度中央集权的单一制。难道真的如许多西方或中国学者认为的那样，这是因为中国是共产党国家吗？
这是一种误解。其错误在于：第一，许多学者往往从自己的“习性”出发，夸大了理论对实践的影响力。他们看不出政治家基本上都是实用主义者，其决策当然会受理论的影响，甚至自觉追求理论的指导，但最终追求的从来也不是某种既有理论的自洽，尽管后来者有可能赋予其实践以某种理论的自洽。第二，在纵向分权问题上，许多学者往往忽略了无论是单一制还是联邦制其实都是解决国家治理问题的工具，这两种制度本身都不具有独立的意义，其意义在于且仅仅在于能否实现政治家以及其代表的社会群体所追求的目的-我们暂且不必评价这一具体的目的如何。至于选择的工具能否实现这个目的，则取决于社会各方面的条件。
要理解1949年后中国的纵向分权问题，必须考察当时中国社会面临的主要问题，考察当时的中国共产党人，特别是其核心层对这些问题的理解，以及他们试图解决这些问题的基本思路。什么是近代中国的核心问题？从毛泽东等人的一系列著作以及中国共产党的一系列文件中，我们可以有所了解。
首先，中国是一个各地经济文化发展不平衡的国家，它没有统一的市场，甚至在中国经济中占主导地位的仍然是农业，工商业基本集中在东部沿海地区的一些大中城市。自给自足的农业经济使得广大农村可以相对独立于城市。没有经济联系作为纽带，各地之间的联系就相当松散，如果没有高度的政治上、文化上的统一，就很容易发生分裂或割据。
其次，虽然近代以前的中国在一定意义上是一个封建专制国家，但由于它是一个地域辽阔的多民族大国，没有欧洲15、16世纪的那种绝对主义国家的历史，因此中国的皇权对全国更多地是一种政治文化意义上的统治。“天高皇帝远”是中国近代以前的一个现实，国家权力没有能有效深入到社会之中，当时的中国人缺少一种民族的认同，主要是一种文化的认同。
第三，近代中国又是一个受到各个列强间接控制的国家，各帝国主义国家对中国的各地有不同程度的影响。新中国的政治性质使得西方各国不愿意出现一个统一的大国，它们希望并且实际上在中国制造某种政治上的分裂以及经济上对于列强的依赖。
历史证明中国共产党人的这些理解和判断是真确的。最能说明这一点的其实是中国共产党夺取全国政权的历史。从政治策略上看，中国共产党恰恰是利用了当时的中国还不是一个统一的现代民族国家这一社会历史条件，利用了东方不亮西方亮的大国特点，利用了帝国主义的不同势力范围、军阀之间的混战导致的割据局面，利用了自给自足的农业经济带来的乡村对于城市的相对独立性。中国共产党在许多边界地区首先创立了革命根据地，走上农村包围城市、武装夺取政权的成功道路。
但是，这种有利的社会条件，在中国共产党获得政权之后，当其使命从夺取政权转向建设社会主义、实现现代化时，就变成一个社会治理的不利条件。中国共产党的领袖可能比任何其他人都更理解这个问题对于建国以及巩固政权的重要性。
建国（statebuilding）是中国近现代史的一个主题「6」。建立统一的民族国家，是实现现代化的最基本条件「7」。必须指出，这不仅是中国共产党人的追求，也是中国近代自鸦片战争以来一切爱国的志士仁人的共同追求。如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律，不打破传统经济的封闭性，就不可能实现现代的经济变革，就无法发展现代的工业和商业，无法建立统一的军队和现代官僚体制乃至现代国家。
在中国社会的这样一个问题面前，在中国社会政治文化精英的这种认同下，建立单一制的中国政制架构几乎是一个理所当然的选择。即使是从逻辑上看，在一个内部联系松散、政治上四分五裂、地方割据的社会中，也根本谈不上分权；只有在中央和地方之间已经建立起一种比较紧密的政治关系之后，分权才可能作为一个政制的问题提出来。「8」换言之，分权的前提是统一。对于1949年建立的新中国来说，当时的首要问题并不是分权，而是如何集权。
二、常规化-革命政权的转型
新中国建立之初选择中央集权制度，还有其他一些依据现有的理论框架很难处理因此很容易被忽视的因素。一个是新兴政权和平交接的问题；由此而来的是制度形成需要时间的问题。这两个问题会制约革命政权最初几十年的制度结构，形成一个比较特别的时期。「9」因为，政制是一个国家的根本政治结构，其针对并试图回答的是该社会在常规状态下的一些长期和基本的问题。但一个政权-特别是革命政权-的初建时期往往不是一个常规时期。从中国历史上的朝代更替来看，这一时期可以说是一个政权从魅力型统治向法理型统治或传统型统治转化的时期，都需要一段时间；但是，也就是在这一时期，在政权交接问题上往往会发生某些重大政治事变，弄不好甚至会发生政权的瓦解，重新陷入战乱。因此一个新政权的最高领导人在考虑其中央、地方关系的政制结构时，就不能仅仅考虑一些长治久安的问题，这个政制结构必须首先能够应付处理一些未必发生但有可能发生、因此亟待解决的现实问题。
西方学者很难看到这个问题，在西方的政制理论框架中没有它的位置。因为第一，时过境迁，现在的西方政制理论一般只讨论常规状态下国家的基本政治结构，不处理非常时期的政治结构。第二，这种革命政权在西方历史上似乎很少发生，除了法国***和美国独立战争之外，其他国家的政权更迭很少有“打出来”的天下。第三，西方国家的地域相对较小；美国在其革命时期虽然号称13个“国”（州），其面积大约也只相当于中国的两三个省，人口只有几百万，因此地方割据和分裂的危险并不像大国那么大。第四，中国缺少民主传统，这是转型中国以及其他缺少民主传统的国家分享的一个问题。
对于最后这一点需要更多的说明。我们必须进一步深刻理解毛泽东以及第一代中国共产党的领袖对中国革命性质的判断：中国革命是中国共产党领导的农民革命。这一判断今天看来意味深长。由于革命的主力军是农民，因此这场革命及其革命的领导人都带有很深的传统的农民革命的某些印记。如果没有其他社会政治经济条件的配合和制度的有效制约，一些革命者未必不会流变为割据一方的诸侯，在某些条件下，甚至会演变为争夺最高权力的斗争。这个问题对于第一代中国革命的领导人是一个非常现实的、必须时刻关注的问题，一个中国共产党不大愿意公开谈论但实际上在很大程度上一直高度关注的问题。
中国革命走的是农村包围城市的道路，其政权和军事力量都是在各个根据地独立发展起来的，各路大军统帅是党政军一手抓的地方“诸侯”，是一些说一不二的魅力型领导人。他们长期领导一个地区的全面工作，有自己的人马、班底，事实上形成了许多“山头”。为了保证指挥的有效，中国共产党强调精兵简政，反对“官僚主义”，因此没有形成现代的法理型政治统治所必须的强调专业化的科层制，而总是更多强调领导人的个人能力和智慧。总体说来，革命者的文化水平普遍比较低，没有接受很多现代化的规训，缺少民主的传统，不少人讲求的是对个人的忠诚。这些弱点，在打天下时可能还不构成一个严重的问题，有时甚至还可能是优点；此外，毕竟还有中国共产党的纪律和马列主义的意识形态来保证。但是，这些问题在建设国家的过程中就可能突现出来；这些问题不仅影响政权的巩固，而且会影响政权的和平转移，弄不好，有可能重新回到军阀割据的局面。
在新中国成立初期，这个问题可能还不那么明显，因为在中国革命中，党内产生了像毛泽东这样具有崇高权威的领袖。毛泽东的存在几乎就足以保证全党和全国的统一。但是毛泽东不可能万岁，这个问题如果不解决，一旦毛泽东去世，由于必然存在各种分歧，就可能发生政治上的动乱，手握重兵、各有“山头”的军事政治领袖就有可能形成地方割据。这种情况在中国这样一个有长期封建传统的国度中发生的可能性相当大；在中国历史上，这也一直都是各个王朝初年必须妥善解决的问题。尽管中国共产党是无产阶级革命政党，但上述问题和顾虑，对于中国共产党的开国领袖以及这个领袖集团来说，也是不能完全排除的，甚至是不应该排除的。
几乎从一开始，毛泽东就深刻地意识到这个问题；在我看来，这个问题实际伴随了他建国之后的27年历史的一系列决定，包括高饶事件、1959年庐山会议、“***”都在一定程度上与这个问题有关。当时的其他一些中共高级领导人也都明显意识到这一点，并且也一直强调要反对今天已经很少提起的“野心家”。
与此相伴的是一系列政治措施。就行政而言，解放初期，全国划为东北、华北、华东、中南、西南、西北六个大行政区；各大区设立中共中央的代表机关中央局；除华北外，其他五个大区都设有大区行政机构。1952年8月以后，各大区的一些主要领导人上调到中央，有所谓“五马进京”之说。1954年，由于高饶事件的出现，中央随即撤销了各大行政委员会，令各省对中央负责，以“众建诸侯”的方式进一步削弱了地方割据的风险。「10」许多带兵打仗的高级将帅陆续上调中央，另有任用，削弱了这些军事政治领导人对军队的直接控制。与此同时，设立了更多的大军区，大军区的第一政委由当地省委第一书记兼任。但地方并不控制军权，军权一直归中央军委直接管。省军区、军分区都没有野战部队。
毛泽东和第一代中国共产党的领袖的这些疑虑或担忧并非多余，更不是完全没有根据。事实上，在党内和军内，分别来自各根据地的高级领导人之间也有冲突。从这些冲突中可以看到一个重要的关注点：防止第一代打仗出身的军政领袖长期握有太重的、甚至可能导致分裂的权力。这可以说是维护国家政权的集中统一领导所采取的重要的措施。
在这一历史背景下，我们可以看出中国在当年实行强有力的中央集权，压缩地方权力，几乎不可避免。「11」保证党的统一，国家的统一，权力的集中，消除任何可能危及政权的危险，这是当时的中国共产党的最高层必须注意的一个大问题。从这个维度，我们甚至可以重新理解实行计划经济以及其他强化意识形态的控制所具有的政治意义。
三、“两个积极性”：一种政制策略
虽然保证了国家的统一以及政权在毛泽东去世之后的基本和平的转移，但是高度的集中统一领导带来了很多问题。从经济上看，这些做法带来了中央“统得过死”的问题。1978年以后开始的改革开放在很大程度上就是要解决这个问题。其实，在高饶事件后，中央采取了一系列措施，建立了计划经济体制之后，这个问题就开始表现出来。为此，毛泽东在1956年，在总结建国初期的一些历史经验之后，发表了著名的讲话《论十大关系》「12」，其中的第五节，第一次从政制结构的层面讨论了中央和地方分权的问题。
在这篇文章中，毛泽东从一开始就承认，中央和地方的关系是一个矛盾；要解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。为什么？毛泽东认为，这是因为中国是大国，人口众多，情况复杂。因此，分权管理（毛泽东称之为“两个积极性”）比集权管理（一个积极性）更好。毛泽东明确指出，“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央”。
尽管这篇文章和这一节更多地是从经济建设的角度考察中央与地方分权的重要性和必要性，但毛泽东作为一位敏锐且务实的政治家，也考虑了影响分权的政治性因素。他显然-并且有部分正当理由-不能完全相信中央的官僚的“条条”统治。但毛泽东同样注意“块块”的问题。他特别提到高饶事件，指出，“我们建国初期实行的那种大区制度，当时有必要，但是也有缺点，后来的高饶反党联盟，就多少利用了这个缺点。以后决定取消大区，各省直属中央，这是正确的。但是由此走到取消地方的必要的独立性，结果也不那么好”。他希望建立一种相对灵活的政制架构，能在中央和地方的权力之间达成一种有利于全国整体利益的平衡。
根据当时的经验和实际情况，毛泽东提出几条基本的措施。首先是要提倡“同地方商量办事”的作风。其次，把当时的经济问题（因此排除政治、军事问题）分为两类，一类主要靠中央管，例如发展工业，建立全国的国民经济体系；另一类则主要靠地方管，例如农业和商业。第三，强调限于“我们的经验还不多，还不成熟”，因此这是目前的做法。
这一思路不仅仅是对中国经验的总结。随后，毛泽东明确提到外国的经验。他说，“处理好中央和地方的关系……这个问题，有些资本主义国家也是很注意的。它们的制度和我们的制度根本不同，但是它们发展的经验，还是值得我们研究”。
因此，毛泽东至少是在政制制度层面上讨论这一问题的。直接证明这一点的是他随后关于立法权的话。间接的证明则是，在此后的许多年里，他一直在提外国特别是美国的分权问题的优点。据彭真的回忆，毛泽东曾分析长期中央集权对中国经济发展的影响，认为相比而言欧洲和美国发展就比较快，“一条原因是欧洲分成了许多国家，有利于充分发挥积极性，美国发展也快，原因则是各州有相当大的自治权”「13」。在***中，毛泽东接见美国友人斯诺时也提到，中国中央政府集中的权力，“要学你们美国的办法，分到五十个州去”。「14」
毛泽东甚至想把这一思路进一步贯彻下去。他在讲话中提出地方的上下级关系，强调“省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性”；还简单提及省市与省市之间的关系，“要提倡顾全大局，互助互让”。要求各级领导人“好好研究讨论，并且每过一个时期就要总结经验”。
有几点必须概括一下。第一，毛泽东分析讨论这一问题的基本前提是要巩固中央的统一领导，放权不能危及中央的领导权威。第二，在中央与地方分权的问题上，毛泽东关心的是中国面临的问题而不是书本上的概念，他更关心“实”（可行且有利于中国发展的制度）而不是“名”（联邦制或单一制）。因此，尽管苏联是联邦制国家，他却认为其权力过于集中；相反，由许多国家组成的当时最多也只是有共同体之萌芽的欧洲，在他眼中却已然是一个分权的政治实体；后来西欧的发展也印证了毛泽东隐含的预见「15」。与第二点相关，第三，毛泽东对中央与地方的分权问题显然有宪法意识，但基本上拒绝了将其制度化。无论是强调“商量办事”，是强调“目前”，还是要求“每过一个时期就要总结经验”，都蕴含了至少在当时对制度化分权的否弃。第四，同样与上面几点相联系，毛泽东从经验出发，而不是从概念出发，寻求按照事务的类型（例如工业、农业和商业）来发现分权的可能性（这一点与国外的分权的经验其实是一致的），并且试图将分权和协作概念延伸到各级政府以及各地政府之间。
四、成 就
从后来的历史发展看，这一思路应该说大致是成功的。就总体而言，过去50多年里，特别是改革开放以来的1/4个世纪里，一方面，中国保持了国家的统一，政权的和平转移，各地经济逐渐形成整体，地域观念和地域经济的独立性大大削弱；另一方面，地方的自主性、积极性也增强了。中国已经形成统一的现代民族国家。尽管目前有地方保护主义，还需要时间和措施来解决，但从总体来说，它已无法对国家统一的政治体制构成重大威胁，不大可能构成政制层面的危机。新中国基本完成了中国人近代以来一直追求的统一、独立、自强的战略目的，确立了促进中国经济、政治、社会发展的最重要的前提件。从实用主义的角度看，两个积极性的基本思路是当代中国政制形成的一个成功的选择。「16」
50多年中，似乎前30年侧重于强调集中，后20多年侧重于强调分权，相对稳定的格局是在改革开放以后才真正形成的。但是这样的理解过于简单了。因为，正如前面提到的，在一个内部联系松散、政治上四分五裂、地方割据的社会中，根本谈不上分权；民国初年的所谓“地方自治”不过是对地方割据的一种修辞性承认，它带来的只是战乱。只有在中央和地方之间建立一种相对稳定且比较紧密的政治关系之后，分权才有可能。在这个意义上，后20多年的分权其实是以前30年的集权为前提的。
必须注意，即使在1978年以来总体上的分权进程中，保证中央的集中统一领导仍然是一个重要的补充性应急措施。例如1988年，当中国经济过热，面临着治理整顿之际，邓小平就强调中央要有权威，强调地方政府不能搞违背中央政策的“下有对策”「17」。邓小平还专门引证了***后期的八大军区司令对调「18」。在事关中国统一的关键时刻，邓小平仍然强调中央的集中统一领导，以政治权威、党的纪律作为必要的政制约束之补充。
还必须指出的是，尽管近20多年来中央似乎仍然不时有“收”有“放”，但就总体说来，具体措施确实与前30年有很大的不同。最突出的是，经济手段变得日益重要，而不再以激烈的政治措施为主。这一点，在1990年代格外明显。
这种变化固然有治国策略的转变，标志着执政党治国经验的累积。但是，这种转变也恰恰是由一系列经济、政治、社会和文化条件的改变支撑的，其中包括前30年间积累下来的一些条件。首先，一个如今几乎无人提及但在我看来相当重要的因素就是各地方领导人的更替。到毛泽东去世时，各省市的领导人已经全都不再是战争年代独立领导一个根据地或一个大兵团的军事政治型领导人了；尽管各省市当时的领导人还有一些军人出身，但他们在战争年代大多是中级军官，其政治军事影响力相当有限；更多的是相对年轻的政治领导人。尽管1970年代末一批***中受到迫害的老干部重新担任地方领导，但他们年事相对已高，***已经在很大程度上割断了他们同中下层党政军官员的联系。新一代地方领导人的政治权威都更多来自中央的政治授权，而不再是个人的赫赫战功和政治魅力，他们已经不像以前的从战火中走出来的封疆大吏那样有能力（尽管未必图谋）同中央政府对抗。其次，毛泽东时代初步形成的技术官僚队伍和相应制度得到改善，并开始制度化（国家公务员考试制度就是其中之一）。按照韦伯的观点，这两者都是法治型统治的重要和必备的前提条件。「19」第三，中国经济的发展，包括全国一盘棋的计划经济，特别是市场经济的发展，使得各地的经济形成有机连带。第四，建国30年后已经形成的现代民族国家的政治上层建筑和意识形态，使各地不再有地方割据的经济和政治可能性。第五，由于经济的发展，特别是由于1990年代中期之后的一系列经济体制改革，中央手中的钱逐年增多，经济调控手段增强了，也更有效了，因此没有必要像以前那样更多依靠政治纪律、人事调整乃至宫廷政治的手段。中央与地方分权的诸多前提条件已经基本具备。
当然，“两个积极性”的思路也不是没有问题。最主要的问题就是“协商办事”进路中的非制度化因素，它意味着中央与地方各自权限受政策影响过大，受个别领导人的权威和判断影响过大，受客观情势的影响过大「20」，因此有更强的“人治”色彩。非制度化的安排使人们的预期不确定，地方的积极性有时很难充分发挥，地方领导人的创新精神更可能受到压制，并且往往培养出机会主义的政绩观。
这些问题并不意味着当初就已经有了制度化纵向分权的可能。如前所说，政制的制度化分权针对的是社会的常规状态。毛泽东等领导人在思考这个问题时，新中国刚刚建立，他们完全没有治理一个现代中国的经验，这种经验只能通过实践并需要时间才能累积。设想一下，如果从建国一开始，就采取制度化的中央与地方分权，有许多问题-例如高饶的问题-就很难解决，甚至可能增加外国势力-例如苏联通过高岗-对国内政治格局的影响。在中国还缺少现代政制分权经验的情况下，急急忙忙地制度化，一旦中央与地方权力配置不当，无论是中央权力过于集中还是地方权力尾大不掉，都有可能带来一些灾难性的甚至完全断送国内和平的后果。在这些问题上，法学家和宪法学家必须超越形式主义、法条主义和概念主义，充分理解包括分权问题在内的政制制度从来不是在真空或恒定的社会条件下形成的，而总是在一个不断变化发展的社会环境中，以及当代中国还必须在各种国际力量的互动中逐渐形成，它必须针对和解决的首先是当时社会所面临的根本问题。在一个非常规时期，权力架构要服从的首先也许不是某个抽象的政制原则，而是波斯纳所谓的“必要之法”（lawofnecessity）「21」。从这个角度看，这种中央和地方“商量办事”的非制度做法，这种“每过一个时期就要总结经验”的渐进式进路，就当时的情况而言可能更有道理。它不是强调分权理念与制度原则的先在性、先验性，而是强调制度是实践的产物，是经验的产物，是要解决具体社会中的问题。
其次，任何制度要成为一种规范都需要时间，政制意义上的规范尤其如此，对于政权的常规化并形成政制则更是如此「22」。从这个角度看，即使当时中国共产党的领袖选定了一个他们认为恰当的分权制度并希望将之制度化，颁布了一个宪法文本，恐怕也很难制度化。因为直到毛泽东去世时，新中国的历史还不到30年。这段时间对于一个国家，对于像中国这样一个处于现代化进程中的国家，要能够形成适当的政制分权制度，还远远不够。许多法学家心目中的政制和联邦制典范美国的历史就证明了这一点。美国从建国到联邦制的司法确认-以1819年的麦克罗诉马里兰州案为标志-就经历了43年的历史；若从美国宪法颁布起算也经历了32年的历史；即使此后，还经历南北内战，最终依靠对南方的军事占领和南方重建才真正确立了联邦至上的原则。因此，毛泽东提出的这种商量办事、不断摸索、及时调整的政制分权思路至少在过去的数十年间就总体而言是很有道理的（reasonable）。也许恰恰是在权衡了各种可能的选项（因为他考虑过欧美的经验）和后果之后，毛泽东有意选择了这样一种非制度化的商量办事的进路。换言之，很有可能，毛泽东认为只有通过这种进路才更有可能形成某种稳定且可行的制度化的纵向分权。
五、问题及出路
这种“商量办事”的非制度化思路作为一种政制原则是否必要和正当？由于社会的变化和转型，制度化的问题已经非常必要。例如，当年倡导地方与地方之间“顾全大局，互助互让”，如果说在毛泽东、邓小平时代还可以行得通，在今天就很难落实了，因为分权后的地方利益更为突出了。目前在中国市场经济中普遍存在的地方保护主义就是一个证明；非制度化的分权带来的预期不确定，“上有政策，下有对策”会造就机会主义的政治经济社会伦理，不仅不利于中国的统一的市场经济发展，而且会威胁中国的政制统一和稳定。
基于欧洲大陆传统法理学和宪法学关于法律的普遍性特点或传统的主权至上、立法权统一和权力分立的观点，许多法学学者对非制度化带来的诸多现象提出批评并提出法律的回答。就针砭时弊来说，这些批评是正确的，有助于唤醒人们包括领导人对法律的特别是立法的统一性的重视。但是对此开出的药方-立法权集中（包括一系列法典化的努力）-未必是良药，特别是如果过分强调立法权的集中统一，过分强调法律的位阶，强调法律普适性，并且把法律制定得非常详尽、乃至剥夺了对某些必须予以考虑的地方因素，那么问题就有可能更大。我们必须看到近代以来中国政制的中心问题，以及影响中国政制架构的一些根本特点，例如，政治经济文化发展不平衡和大国，这是中央与地方分权政制架构的基本背景。
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