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摘要：从改革以来长三角区域?地方政府推动经济发展的实践出发，深入评析了长三角区域?“苏南模式”、“温州模式”的形成与演变以及上海经济发展进程中的政府作用特色和存在的问题，试图为促进长三角区域?各地方政府更好地实现与市场的良性互动并推动区域?经济社会的科学发展提供有益的理论和政策启示。
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关键词：长三角；政府职能；政府与市场
中图分类号：D625(25) 文献标识码： A 文章编号：1004－0544(2011)11－0082－03
一、引言
改革开放三十多年来，长三角的经济发展之所以能取得巨大成就，成为全国市场化和工业化的主要推动力量之一，固然有体制、区域及市场基础等方面的原因，但也与长三角各区域的政府能够顺应经济体制改革进程不断调整与改善政府职能息息相关。从上世纪80年代我国实行以市场化为取向的经济体制改革以来，长三角的苏南地区、温州地区以及后来的上海在市场经济大潮中异军突起，经济持续增长，成为中国经济发展最快和最富活力的地区之一。从经济发展的模式来看，长三角区域内有三个各具特色的成功区域经济发展模式，一是江苏的“苏南模式”，其本质特征是乡镇企业的发展，二是浙江的“温州模式”，其本质特征是市场化和民营化，三是上海在20世纪90年代后的开发与开放所引致的经济腾飞，其本质是经济的国际化和要素市场的高度发展。上述三个区域经济发展的实践历程表明，在长三角工业化、市场化的进程当中，地方政府一直是地方经济发展的重要参与者和积极的推动力量，当前长三角经济发展过程中存在的问题，也与区域内各地方政府的职能履行的滞后与不适度存在着很大的关系，未来长三角经济的健康持续发展仍然取决于区域内地方政府顺应内外经济竞争环境的变化，实现自身职能的进一步转变和创新。
二、苏南模式中的政府职能与经济发展
如果将苏南政府与“苏南模式”置于我国市场化与工业化的发展历程中去考察，我们认为，“苏南模式”的特色不仅仅是乡镇企业的发展，更加不可忽视的是地方政府对经济发展的主导与控制，即便在“新苏南模式”逐渐成型的今天，苏南地方政府对经济发展的控制力仍然很强。一方面，地方政府对经济发展的主导与控制确实带来了苏南经济的振兴，苏南的市场化和乡镇企业的大规模兴起及发展得益于当时苏南政府在计划经济体制边界内的引导和推动，因为在改革初期，“苏南基层政权(乡镇和村)，更多的是作为乡镇企业的总代表而行事的，已经与通常意义上的政府组织相去甚远”。事实上，在当时的体制背景和买方市场状态下，由地方政府(主要是村级组织与乡镇政府)牵头发展工业化是有其“合理性”的，这个“合理性”不仅表现在以集体经济为主的乡镇企业的发展是体制约束条件下的选择，还因为地方政府的作用适应了社区农民与政府自身的目标诉求，即地方政府为了增加财政收入，社区农民为了增加收入，提高生活水平。“苏南模式”的经验也表明，从计划经济向市场经济的转轨离不开政府对经济生活的领导与参与。
另一方面，我们也应清醒地看到，在我国市场化取向的改革进程中，从“苏南模式”诞生的那一天起，其发展历程就不可避免地产生了“政府控制与市场化的博弈”历程，表现为随着市场化的推进，由于政府控制和参与经济生活所引致的一些体制弊端制约着地区经济竞争力的提升和现代市场经济的形成，市场化的推进要求政府职能的转变与更新。“苏南模式”在20世纪90年代的转型，其实质就是要求苏南各地方政府对自身在经济发展中的职能进行转变和规范，目标是适应市场化的进一步发展。如当苏南乡镇企业自身存在的一些“弊端”如产权模糊、政企不分、企业经营效率低下等问题暴露出来时，苏南地区的各级地方政府推动实施了以明晰企业产权为核心内容的企业改制，从而保证了“苏南模式”的创新与进一步发展。当然，从当前苏南的经济发展现实来看，苏南各级地方政府在促进经济持续发展方面还有一些需要改进的领域，主要表现四个方面的问题：一是在苏南地区，一些重要的本应由市场来配置的生产要素如土地、贷款、能源等仍然操控在政府的手中，在追求政绩的冲动下，这些生产要素有时会按照政府的偏好而不是市场的需求去配置，从一定程度上影响了资源的配置效率。樊纲和张泓俊通过实证研究长三角与珠三角的体制改革后，得出了这样的结论：“经济体制改革越彻底，市场化指数越高，对经济的发展越有利，人均GDP也越高”。实际上，这个结论映射出了苏南在经济体制改革方面的现状。二是苏南的一些地方政府在优化区域创新环境方面所提供的制度与文化建设不足，区域创新水平的提高固然需要良好的交通、通讯和环境等硬件方面的基础设施建设，但是区域创新水平尤其是企业创新能力的提高更需要政府制定配套的政策、规章并营造良好的创新氛围，如在支持风险投资的适度发展、合理建构中小企业贷款担保体系、加强知识产权的保护等方面，苏南各级地方政府还有很大的努力空间。三是苏南各级地方政府在推进区域间的协调和一体化发展的问题上行动迟缓，在产业结构、城市发展、市场培育方面的错位与互补意识不强，在各行政区内存在着“保护落后、限制竞争、地区分割、重复投资等市场分割现象”。如“在经济分工关系和产业定位上，苏、锡、常、镇、宁五座城市存在着严重的同构现象。五个城市产值在前10位的行业基本相同”。四是苏南地方政府在促进经济与社会协调发展方面的实践努力落后于对地方经济增长的重视。在苏南地区，城乡差距、贫富差距、环境污染、社会治安等方面的状况与经济的快速增长并不相称，如由于工业化和城市化的迅猛发展，太湖流域的水质已经严重恶化，严重影响了本地和周边城市的用水安全。因而，苏南各地方政府必须以科学的眼光顺应市场化的发展对自身的职能进行清理和规范，实现地方政府职能的转型与创新，否则，以经济的外向化、市场化和城乡一体化，全面达到小康水平为内涵目标的“新苏南模式”在新世纪再次展现出强大的区域竞争力将会显得困难重重。很多学者的研究已经表现出了这样的忧虑，如夏永祥认为，“经济发展到今天，‘苏南模式’中的‘强政府、弱市场’格局仍未得到改变，而是改头换面，以新的形式出现，如果不对这一格局进行改变，“苏南模式”很难获得新生”。朱文晖在分析长三角区域内的政府与竞争优势的关系时指出，“包括苏南模式在内的长三角各地方政府在构筑地区竞争优势的过程中，政府替代还有很大的空间，不过，政府替代的绩效问题应引起足够的重视”。基于苏南经济发展的现实，苏南地方政府职能的转型与创新势在必行。当然需要明确的一个认识问题是，政府职能的转型与创新不是削弱或放弃苏南地方政府在经济发展中的作用，而是要提升政府管理经济的效率。苏南地方政府职能的转型与创新应着重考虑以下两个方面的问题：一是树立正确的政绩观，将“以人为本、全面协调可持续发展”的科学发展观作为政府职能转型的重要指导思想，在实现地方经济增长的同时，把实现人与自然、人与社会的协
调发展纳入组织、引导地方经济发展的战略目标之中，在保持经济适度增长与节约资源、保护环境之间寻求一个适当的结合点。二是放手让市场机制在经济运行中充分发挥基础性的调节作用，提出这个问题的依据主要是由于经济发展到今天，苏南的市场发育程度已经处于一个很高的水平，此时，政府应主动地按照市场化的要求收缩与调整经济管理职能，政府应围绕产业政策的选择、市场法制的建设、市场渠道的疏通、良好商业与经营环境等方面改善与加强自身的经济管理职能。
三、温州模式中的政府职能与经济发展
“温州模式”的特色是私营经济的发展，与“苏南模式”一样，“温州模式”的形成和发展也是温州地方政府发展地方经济的一个成功创造。温州地方政府在地方经济发展中的作用可以形象地概括为“无为而治”，即放手让私人力量与市场机制来推动地方经济运行和发展，与“苏南模式”中的“强政府”相反，“温州模式”中的政府是一个“小政府”。李成亮和黄嘉年两位学者将“温州模式”中政府的作用归结为“降低民营经济风险的‘无为’和营造外部环境的‘有为’”两个方面。温州市政府不仅为温州民营经济在改革初期的发展提供了宽松的政治环境，而且还顺应温州民营经济的发展需要努力改善民营经济发展的软硬件环境，在改革初期，温州市政府先后出台了许多突破当时政策或者在全国率先改革的法规和措施，如中国首个股份合作制企业的地方性法规。在20世纪80年代末，由于温州商品的质量低劣问题而使温州的形象和声誉出现严重危机的时候，温州市政府毫不手软地加强工商管理职能，严厉打击制造假冒伪劣产品的行为，全面整顿市场，并加强质量管理，使温州民营经济的发展走上了正轨，保证了温州产品的市场开拓能力在全国范围的稳健扩展。经济发展的事实也证明，“温州模式”的发展使人们充分感受到了私人力量与市场力量在创造财富方面的巨大能量。但是“温州模式”中政府的“无为而治”也客观形成了“藏富于民间”的现实状况，“一定程度上削弱了政府的财政汲取能力，使得政府变成了‘弱政府’，政府在一系列重大基础设施建设投资上踟蹰不前”。学者王华兵指出，“温州经济在20世纪90年代中期以后速度放慢的主要原因之一就是诸如城市化、高等教育、地方政府的管理效率和服务质量等‘公共产品’在温州都极其短缺和落后，因此导致了地方经济发展环境的恶化”。问题还不止于此，由于以温州市政府为代表的浙江各级政府在观念和政策上重视和扶持私营经济的发展，对外资的引入一度重视不够，致使浙江经济在融入国际产业分工，承接国际产业资本转移方面滞后于江苏的苏南地区。还有一个值得深思的问题是，到目前为止，温州的多数私营企业从事的仍然是低附加值的劳动密集型产业，企业制度还是以家族制为主，市场交易的非人格化程度还没有达到现代市场经济的要求，这不能不说是温州地方政府促进区域产业升级和市场业态提升方面的服务功能欠缺。吴敬琏2004年考察浙江经济后曾一针见血地指出，“促进浙江产业升级和提升浙江经济形态的关键在于转变各级政府的职能，建设适合于现代市场经济的服务型政府”。由上面的分析，可以认为在“温州模式”形成和发展的初期，政府在经济发展中的“无为而治”适应了当时地方经济发展的需要，它对于冲破计划经济体制的樊篱、激发私人力量创造财富的积极性起了相当大的动力作用。但遗憾的是温州地方政府在处理政府与市场的关系上自觉和不自觉地“淡化”或放松了政府在经济发展中的“应有”职能。
四、上海的政府职能与经济发展
上海在20世纪90年代后的崛起主要归功于中央政府的浦东开发开放战略的实施，同时，上海深厚的市场经济渊源和文化底蕴也是其经济迅速成长的重要基础。上海市各级政府在经济发展中的作用则表现为对中央政策的积极呼应和有力的实践创新。如为了呼应中央振兴上海和浦东开发开放战略的实施，上海市政府在城市功能的定位、产业选择、市场化的推进、公共产品的提供等方面进行了科学的规划与实践，表现出了富有成效的管理效率，为上海的开发开放创造了良好的外部环境。这里仅以上海的城市功能定位和市场化的推进为例进行分析。在城市功能定位的把握上，上海市政府立意高远，提出不仅要把上海建设成为长三角城市群的核心城市，还要建设成为国际性的大都市和国际贸易、金融、服务中心，这样的城市功能定位使得上海经济与社会发展的各个方面从20世纪90年代起就建立在了很高的平台之上，因此，从上海的城市面貌、基础设施、人才高地、司法体系、政府行政效率、服务业的发展等维度进行考察，上海的城市竞争力是全国其他很多经济发达城市所无法比拟的。至于市场化的推进，上海市政府更是功不可没。尽管上海是国有经济比重比较高的地区，但是上海在相对平稳的环境中完成了国有企业的改制，市场化进程也稳步快速推进，这显然是上海市政府“行政推动”结果。
当然，上海市政府区域经济发展中所发挥的作用也并不是尽善尽美，也存在着一些有待克服的问题。主要表现为三个方面：一是经济增长模式存在着可持续发展的危机，虽然上海的服务业和制造业比较发达，但近些年来，上海经济在相当大的程度上依靠的是房地产和外资的支撑是有目共睹的，有人形象地将上海经济增长模式比喻为“脚手架经济”和“起吊机经济”是不无道理的，由于城市的土地资源有限，一旦城市土地吃紧，经济发展必然会受到影响；同时，受地价、劳动力成本居高不下的影响，“从2002年开始，不少外资已迁离上海，连索尼、英特尔、中芯国际、现代汽车等属于上海支柱产业范畴的企业也都将近期的投资重点定位于上海之外的区域”。这无疑会制约上海经济的可持续发展。上海经济增长模式存在的问题反映了上海市政府在区域经济发展战略上存在着认识与实践上的偏差。二是尽管上海经济很发达，城市化率很高，城市规模、基础设施建设在全国也属上乘，但房价很高，普通百姓买房难、城市农民工的生活境遇与市民存在着相当大的差距，这说明上海市政府在促进经济与社会协调发展这个问题的重视程度上落后于对于经济增长的热衷。三是面临全国一些经济发达地区和长三角内其他地区之间的发展竞争，上海市政府促进高级服务业的发展显得信心不足，在产业发展方面没能与长三角的其他城市形成合理的产业梯度，“2008年，从工业行业完成产值情况来看，排在前六位的主要是信息产品制造业、汽车制造业、石油化工及精细化工制造业、精品钢材制造业、成套设备制造业等六个重点发展的工业行业，其中能够代表服务业发展的电子信息产品制造业占全年行业总产值的25.2％、生物医药制造业占全年行业总产值的1.8％，两者之和占全部工业产值只有27％。”
由此可见，要把上海建成未来中国的经济门户城市并较好地发挥其对长三角乃至全国其他地区的辐射与带动作用还面临着很多挑战。为了巩固上海在长三角和全国经济发展中的中心地位并较好地发挥其经济辐射与带动作用，上海市各级政府需要注意的是进一步提升管理社会经济的水平，
力求在宏观经济指导能力与实现经济与社会协调发展上有所作为。就宏观经济指导能力这方面来说，政府应着重在产业发展上继续扮演重要角色，按照既定的目标坚定地促进以金融、商贸、研发、中介、广告等行业主要内容的现代服务业在上海的发展，将一些目前尽管能创造产值的制造业诸如石化、机械等产业果断地转移到其他地区，以尽快推动上海经济增长模式的根本转变。为此，为区域产业发展提供符合国际竞争潮流的产业发展目标和相关产业信息理应成为政府的一项重要职能。努力实现经济与社会的协调发展也是上海市政府所要加强的一个重要职能，中科院院士陆大道认为：“城市化不是盲目扩张城市边缘，高楼林立并不必然等于城市化，城市化的真正涵义不是在于空间城市化而在于经济城市化。”据此，追求经济城市化、实现经济与社会的协调发展应该成为政府一项重要的施政目标，诸如老百姓的住房问题、看病贵问题，使城市农民工真正地变成城市市民等民生问题应该引起政府的高度关注。
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责任编辑 文嵘