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摘要：公民提起环境公益诉讼应当设置前置程序, 前置程序不能解决环境侵权时侵权行为地的适格公民方可提起诉讼。对于可能发生的多人提起同一环境民事公益诉讼的情形可以借鉴共同诉讼和代表人诉讼制度设定其具体程序。
关键词：公民,环境民事公益诉讼,主体,民事公益诉讼
On the Subject Qualification of Citizens in Environmental Public Interest Litigation
Abstract：At present, China's civil legislation and environmental protection legislation exclude the citizens' qualification for conducting prosecution of environmental civil public interest litigation, but it is necessary.It is the extension and the specific embodiment of citizen environment right to participate in the field of litigation.It should be set up the pre-procedure in environmental public interest litigation of citizen, and citizen in place of tort can sue when the pre-procedure cannot solve the environmental tort. For the case that many people may bring up the same environmental civil public interest litigation, we can draw lessons from the joint action and the representative action system to set up the specific procedure.
Keyword：citizen,environmental civil public interest litigation,subject
随着新的《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国环境保护法》等法律的实施, 排除了公民提起环境民事公益诉讼的主体资格。但立法的确定并不意味着理论探讨的止步。应充分认识到公民提起环境民事公益诉讼的必要性和价值, 进而探讨相关的诉讼程序。
一、公民环境参与权与公民提起环境民事公益诉讼主体资格的关系
在诉讼法语境下, 探讨“公民环境参与权”的目的是为了探究公民提起环境民事公益诉讼是否有理论基础。学者陈开琦将环境参与权定义为公民基于环境利益所享有的一项与时俱进的参与环境立法、行政、监督、环境公益诉讼等环境行为的集合性、多元性权利。[1]且认为“其产生有着深刻的法哲学和经济学上的理论基础, 更有其独立存在的价值。”[2]
公民环境参与权同样能在现有的法律体系中寻找到依据。《环境保护法》第五十三条规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”第五十七条规定:“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的, 有权向环境保护主管部门或者其他具有环境保护监督管理职责的部门举报。”这两条明确了公民在环境方面享有获取信息、参与和监督环境保护以及举报环境违法行为的权利, 属于公民环境参与权的内容。
将法律中的“公民环境参与”涉及的权项与学者的“公民环境参与权”的定义对比会发现, 现行法律认可了学者观点中参与环境行政和环境监督两个方面, 而对参与环境立法和环境公益诉讼则没有明确态度。考虑到立法过程一般来讲都会将公众参与作为一个重要环节, 以及法律中已明确公众有“获取信息”的权利, 可以解释为在环境立法方面公民有参与权。但就公民提起环境民事公益诉讼而言, 《环境保护法》第五十八条并没有赋予公民该项权利, 即否定了公民提起环境民事公益诉讼的主体资格。
问题在于, 如果仅仅按照现行法律的规定来理解公民环境参与权, 就意味着公民只是“参与”而已, 如果没有更强有力的“权利”或“权力”的保障, 环境参与权很容易流于形式, 这显然有悖于公民环境参与权的初衷。在制度设计层面, 公民如能提起环境民事公益诉讼, 这将是一种借助司法力量来保证公民享有实质的环境参与权的有效措施。
二、域外公民环境公益诉讼制度
美国和印度两个国家的公民环境公益诉讼制度是最有代表性的。两个国家一个是发达国家, 一个是发展中国家, 了解这两个国家的相关制度对我们国家的制度构建有重要的借鉴意义。
(一) 美国
美国的环境民事公益诉讼, 在主体资格方面经历了三个阶段, 即宽松时期———严格时期———新的转机时期。自2000年以来, 美国环境公益诉讼进入了第三阶段。具有代表性的案件是地球之友诉兰得洛环境服务公司。“地球之友”一案对环境公民诉讼有重要影响。它对一些重要问题的解释更接近议会建立公民诉讼的意图。[3]在美国, 虽然公民有提起民事公益诉讼的资格, 但是这个资格是有一定限制的。根据公民诉讼条款的规定, 提起公民诉讼的限制性因素主要包括三种:公民诉讼具有明确的可诉范围;起诉前必须历经通知程序;行政机构勤勉地执行法律的行为可以阻止公民诉讼的提起。[4]
(二) 印度
印度是发展中国家第一个引入公益诉讼制度的。[5]印度的环境公益诉讼有明显的个人推动的色彩, 法院则在其中充当了积极能动的角色。在M.C.Mehta律师诉印度政府及机构恒河环境公益诉讼一案中, “最高法院认为其作为一名致力于保护无数饮用恒河水居民生命的公民, 其起诉资格是不容被否定的”。[6]印度认可了公民享有提起环境公益诉讼的权利, 且不要求公民与所诉称保护的利益有直接利害关系。需要说明的是, 印度的环境诉讼并未区分环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。
综观两国的环境民事公益诉讼制度, 都确定了公民提起环境民事公益诉讼的资格, 美国的限制性条件比较多, 印度则司法政策更为积极。国外的经验表明允许公民提起环境民事公益诉讼具有合理性和可操作性, 其中的经验值得借鉴。当然, 我国的立法还需要结合本国实际来完成。
三、确立公民在环境民事公益诉讼中主体资格的必要性
按照现在的环境民事公益诉讼和环境民事私益诉讼在主体方面的划分, 会出现某地环境被破坏, 公民能提起环境民事私益诉讼却不能提起环境民事公益诉讼的结果。比如, 同样是生活区域的水域受到了污染, 如果公民提起的诉讼是要求污染方赔偿因水源污染导致鱼死亡而带来的经济损失, 就属于私益诉讼范畴, 公民作为直接利害关系人具有诉讼主体资格;如果公民的诉讼请求是要求侵权人停止污染并将河水恢复至原先的可使用状态, 则属于公益诉讼的范畴, 按照现行法律规定公民不具有原告资格。
公民作为环境中的成员, 在环境被破坏时, 无论是基于自身法律上的环境使用权益, 还是基于公共道德, 提起环境民事公益诉讼都是应当被肯定和鼓励的, 允许公民提起环境民事公益诉讼具有必要性。
(一) 允许公民提起环境民事公益诉讼是公民通过环境参与权解决环境问题的最终方式和保障
法律规定的公民环境参与权仅在获取信息、参与环境行政和监督以及违法举报方面。面对已经形成的环境污染, 公民如果已经获取了信息, 也向环境行政部门提了建议甚至违法举报, 权利就到此为止。当行政机关怠于处理或不处理环境污染时, 公民没有其他法律救济措施可采取, 公民的环境参与权也就仅仅停留在了“参与”层面。甚至于在行使法律赋予的环境参与权时遇到了障碍, 从而使公民面对环境污染和生态破坏时更加无力。赋予公民提起环境公益诉讼的主体资格, 不仅是公民环境参与权在法律上的最终表现形式, 也是环境参与权的强有力的保障。且公民在诉讼的同时被法律“说服”, 有助于环境案件的解决, 有助于公民与污染企业、与行政机关矛盾的根本解决。
(二) 公民是环境的最终利害关系人, 环境私益的维护和环境公益的维护密切相关
通常情况下环境污染事件并非直接损害公民个人身体健康和财产性权益, 而是环境公共利益, 但是基于环境污染的广泛性、长期性和潜伏性特点, 在此环境中公民也终将成为环境污染事件的最终受害者。[7]生态破坏同样如此。甚至可以推理, 如果没有了公民个人的集合起来的环境利益需要和诉求, 环境公益诉讼本身即是没有法律基础的。有时候环境私益的维护和环境公益的维护是密不可分的。如某企业排放污染气体, 作为公民的私益的诉求只能是停止排放污染气体、赔偿损失之类的诉求;而停止排放污染气体同样也可以成为民事环境公益诉讼的诉讼请求。此时出现了环境民事公益诉讼与私益诉讼诉讼请求的竞合。既然两者密切相关, 让公民享有提起环境民事公益诉讼的权利无疑是合理且必要的。
(三) 允许公民提起环境民事公益诉讼是对目前可以提起诉讼的主体的有益补充
社会团体和检察机关是法律所认可的提起环境民事公益诉讼的主体, 但囿于环保组织少和检察机关事务多等原因, 他们不可能对所有的环境污染和生态破坏问题都关注到, 更不可能对所有的环境侵权都提起诉讼。公民是最广泛、数量最多的群体, 对他们身边的环境污染和生态破坏不仅最为关注也最为了解, 允许他们提起环境民事公益诉讼将大幅度提高此类诉讼的覆盖面, 更好地体现环境民事公益诉讼的价值。
四、公民提起环境公益诉讼的具体程序
通过前面的分析可知, 允许公民提起环境民事公益诉讼, 是公民环境参与权在诉讼领域的延伸和体现, 符合公民自身利益, 也是现有环境民事公益诉讼主体的有益补充, 但是公民提起环境公益诉讼也有许多需要解决的问题。可以通过设定诉讼前的前置程序来过滤不适当的诉讼, 通过配套制度的完善来避免其弊端。
(一) 公民应先向行政部门举报行使环境监督权
法律已经赋予了公民环境方面的举报、监督权利, 环境行政部门是接受公民举报和监督的最适合的机关, 其自身的专业知识和执法能力通常情况下可以判断公民监督举报的对象是否属于应当处理的范畴以及如何处理。同时, 鉴于我国信访部门解决纠纷的广泛性和开放性, 公民同样可以向信访部门举报。如果行政部门能够顺利解决环境污染和生态破坏问题, 那么环境民事公益诉讼就消弭在了萌芽阶段。
(二) 公民要通过向检察机关举报行使环境监督权
环境行政部门可能由于和企业的“特殊”关系, 对某些企业包庇或者“以罚代管”;信访部门没有行政执法权, 举报到这里的环境案件最终还是需要环境行政部门来解决。当这些机关怠于解决、不予解决或解决方式不恰当时, 公民可以向检察机关提供案件线索。检察机关作为法律监督机关有权对环境违法进行监督。检察机关可以给环境行政部门或者环境侵权人发出检察建议, 督促环境违法问题的解决。
(三) 公民直接提起环境民事公益诉讼
通过前述程序环境侵权问题依然没有得到解决的, 公民可以直接提起环境民事公益诉讼。前置程序不仅过滤掉了不适当的环境公益诉讼, 也是对提起诉讼的公民的“挑选”———经历前置程序依然坚持提起环境民事公益诉讼的, 应当具备了一定的与诉讼相适应的能力。此时, 公民可以请求检察机关支持起诉, 提高自己在诉讼中的实力。为了避免滥诉, 应当对适格公民作出限定。原则上住所在污染区域内的或生态被破坏区域内的公民方可提起诉讼。
(四) 多人诉讼的处理
前文中提到的可能发生的多人诉讼问题, 可以借鉴共同诉讼和代表人诉讼制度。某一个或几个公民提起环境公益诉讼的, 法院应发出通知, 通知符合条件的公民经过登记参加本次诉讼。如果人数众多, 可选出代表来参加诉讼。本次登记或参与诉讼的公民, 不能重复起诉。未登记的公民在本案诉讼已经结束后又起诉的, 法院可以作出裁定, 告知其案件的处理结果, 而不再对该公民的诉讼进行审理。但是如果被诉的污染环境或破坏生态的主体又出现了新的侵权情形的, 则不在此范围之内, 法院应当重新受理。
五、结语
环境民事公益诉讼保护的是环境公共利益, 公民对公共利益侵权案件投入大量的人力和资金, 避免了“公地悲剧”, 是值得肯定和鼓励的行为。公民提起环境民事公益诉讼有法理依据和法律合理性, 通过一系列的制度设计可以实现扬长避短。在诉讼环节应当体现对公民提起环境公益诉讼的鼓励。比如可以在诉讼费用方面对公民当事人实行减交、免交和缓交;提倡环保组织为公民提起环境民事公益诉讼提供收集证据、鉴定等方面的资金支持和其他支持。
参考文献
[1][2]陈开琦.公民环境参与权论[J].云南师范大学学报 (哲学社会科学版) , 2010 (5) :65, 61.
[3]李挚萍.美国环境法公民的原告资格[J].环球法律评论, 2006 (1) :97.
[4]陈冬.环境公益诉讼的限制性因素考察——以美国联邦环境法的公民诉讼为主线[J].河北法学, 2009 (8) :161.
[5][6]杨严炎, 廖海清.印度环境公益诉讼制度及实践的启示[J].东方法学, 2014 (5) :124, 125.
[7]张锋.我国公民个人提起环境公益诉讼的法律制度构建[J].法学论坛, 2015 (6) :72.