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Abstract：Judicial supervision is an important content of China's ancient supervision system. Because the judicial matter is about the national economy and the people's livelihood, directly affects the social order and the stability of the country, therefore judicial supervision has been attached importance in the past dynasties.Laws and regulations are not only the law of judicial proceedings, but also an important basis for judicial supervision. Judicial supervision is prominent, which directly points to the malfeasance of officials related to judicial activities. The judicial supervision and judicial activities are combined to carry out the trial of certain major difficult cases through censors and regular or irregular tours and prison-checking system. Judicial supervision is the supervision of judicial power, which is to ensure the fair and reasonable use of judicial power, to curb the abuse and corruption of power. Therefore, it is appropriate and necessary to use the ancient judicial supervision to monitor the reform of the system nowadays.
Keyword：Judiciary; Judicial Supervision; Judicial Malfeasance; Power Supervision;
司法对于一个政权的重要是毋庸置疑的, 自从中华民族迈入文明社会的门槛, 作为国家重要活动的司法审判就揭开了自己的历史序幕。历经数千年的发展, 无论是法律思想、法律制度、法律规定和法律原则, 还是一整套关于诉讼程序司法制度, 都进一步趋于完备, 创设了诸如录囚、登闻鼓、直诉、死罪复奏、秋审与朝审制度, 强调司法官援法定罪, 依法治狱, 力图将司法活动纳入严密的规范约束之中, 以维护专制主义的政治制度。譬如贞观六年 (632年) 唐太宗“亲录囚徒, 归死罪者二百九十人于家, 令明年秋末就刑。其后应期毕至, 诏悉原之。”1此后, 规定了死刑三复奏, 后又改为五复奏的复核程序。
纵观中国古代司法制度的发展, 我们可以发现, 随着古代整体法制的进步, 监察制度也在稳步发展, 涵盖了立法监察、行政监察、人事监察、经济监察、文教监察、司法监察、仪制监察和军事监察等各个方面。监察官依法行使建言政事、纠弹官吏、巡按地方、监督司法、考核人事、审计财务等多方面的权力, 对于维护专制皇权, 维持吏治, 保障国家机构正常活动等诸多方面发挥着重要作用。由于司法审判活动不仅与当事人的利益有关, 而且各类纠纷的解决结果直接影响社会秩序乃至国家的稳定, 因此司法监察作为监察制度中的重中之重, 得到历代统治者的高度重视, 积累了丰富的历史经验和教训。
一、司法依律, 是司法监察的重要依据
“天下之患, 莫深于狱;败法乱正, 离亲塞道, 莫甚乎治狱之吏。”2司法依律是监察活动的重要依据, 也是司法监察效能正常发挥的保障。秦墓竹简《封诊式》记载了司法官治狱的一般性要求和司法调查、检验中应注意的事项及上报的文书程序, 可谓珍贵的有关司法监察的法律文献。秦朝虽未制定系统的监察法, 但是为了实现“法令由一统”, 确保秦律的统一适用, 以御史大夫为长官的中央御史系统承担着广泛的监察职能, 包括讨捕奸猾、治理大狱的司法监察职能, 在全国36个郡设监郡御史, 代表皇帝监察地方官吏。
西汉时期的《刺史六条》是历史上第一个专门性的地方监察法规, 它以二千石官员和强宗豪右为监察对象, 对田宅逾制, 横行乡里, 二千石长吏不奉法令, 聚敛私刑, 刑赏无度, 残害百姓等造成司法黑暗的势力予以重点打击。司法是否公平, 不仅涉及贫弱百姓的利益, 也关系到社稷安危, 因此, 察贫弱冤苦不能自申者, 反映了统治者对于司法监察的重视和对黠吏豪宗纵暴行为的抑制。汉武帝元狩六年 (前117年) 颁布“察冤令”, 要求“详问隐处亡位, 及冤失职”, 举奏“奸猾为害, 野荒治苟者。”3汉章帝建初五年三月诏书曰:“今吏多不良, 擅行喜怒, 或案不以罪, 迫胁无辜, 致令自杀者, 一岁且多于断狱, 甚非为人父母之意也, 有司其议纠举之。”4此后的三国两晋南北朝近四百年间, 虽然分裂割据对峙, 矛盾斗争不断, 但是皇帝仍凭借监察作为制衡力量, 对臣僚百官在各个领域实施广泛监督, 司法监察均为重点。如曹魏贾逵在以汉《刺史六条》为基础, 制定《察吏六条》时指出:“今长吏慢法……天下复何取正乎。”所以要“考竟其二千石一下阿纵不如法者, 皆举奏免之”。5北周武帝宣正元年 (578年) , “遣大使巡察诸州。诏制九条, 宣下州郡:一曰, 决狱科罪, 皆准律文。”6用以纠正州郡县长官任意断罪决罚的弊端。
自唐朝始, 随着封建法律制度的发展和完善, 司法体制发生了重大变化。中央司法机关一分为三, 大理寺为最高审判机关, 刑部为最高司法行政机关, 御史台为最高监察机关, 同时负责监督大理寺和刑部的司法审判活动, 参与重大疑案的审判, 也可以受理诉讼案件。三大司法机关互相制衡, 共同为司法监察提供制度上的保证。唐朝不仅有以《唐律疏议》、《唐六典》为代表的内容详备的封建法典, 而且有玄宗时制定的《监察六法》。据《新唐书》所载, 《监察六法》中的“六察”为∶
其一, 察官人善恶;其二, 察户口流散, 籍帐隐没, 赋役不均;其三, 察农桑不勤, 仓库减耗;其四, 察妖猾盗贼, 不事生业, 为私蠹害;其五, 察德行孝悌, 茂才异等, 藏器晦迹, 应时用者;其六, 察黠吏豪宗兼并纵暴, 贫弱冤苦不能自申者。
《监察六法》是唐代道察体制的产物, 唐代监察御史对外职掌“巡按州县”, 与道察监察官员———十道按察使 (开元二十一年改为十五道) 共同构成唐代地方监察的双轨体系, 即部察与道察。监察御史出巡多为奉君命出使, 称为“部察”。其主要职责是理冤滞, 处理地方上的一些大案、要案、冤案或疑案。按察使是定向地方的监察官, 不仅经常性地巡行考察官员的政绩, 而且了解民情, 监察地方吏治, 《监察六法》是“道察”的主要法律依据。皇帝经常以制、敕、诏、令的形式颁布具有监察法性质的法令, 以指导和满足监察活动的需要。如高宗凤仪二年11月13日颁发《申理冤屈制》中道:“百姓虽事披论, 官司不能正断。及于三司陈诉, 不为究寻, 而省告言, 又却付州县。至财物相侵, 婚田交争。或为判官受嘱, 有理者不申;或以按主取钱, 合得者被夺;或积嫌累载, 横诬非罪;或肆忿一朝, 枉加杀害。”特派御史中丞崔谧、给事中刘景先、中书舍人裴敬彝等人“共理冤屈”, “所有诉讼冤滞文案, 见未断绝者, 并令当处速为尽理勘断, 务使甘服, 勿使淹滞。若处断不平, 所司纠察得实者, 所由官人, 随即科附。”7
宋元明清是古代监察法制的完备阶段。伴随着中央集权的高度强化, 统治者更加强调司法监察在国家治理中的重要作用。两宋监司巡按地方, 对州县级的刑事、民事审判负有监察的重要职责。如《庆元条法事类》规定:“诸州县禁囚, 监司每季亲虑, 不能遍诣及有防碍者听差官”。“诸监司巡按遇诸州州院、司理院, 并县禁罪人及品官、命妇公事, 各徒以上者, 虽非本司事, 听审问。若情涉疑虑, 或罪人生冤, 或官司挟情出入, 而应移推者, 牒所属监司行, 若呈报不行, 或虽行而不当者, 具事因奏。”等, 明确监司的刑事监察权。
蒙古贵族操纵下的元政权, 为了强化司法监察, 废除了以审判活动为主要职能的大理寺, 扩大了刑部的司法权。御史台由唐宋时期监督大理寺与刑部的司法活动, 集中成为只监督刑部的司法活动, 不仅刑部官吏的“奸邪非违”行为在御史台的监察范围内, 而且刑部所属之司狱司, 竟然直隶御史台, 扩大了御史台的司法监察职能。
明朝建立了由刑部、都察院、大理寺三法司会审大狱重囚的制度, 使监察机关的司法监察得到最重要的组织和制度保障。根据《明史·刑法志》记载:“刑部受天下刑名, 都察院纠察, 大理寺驳正。”皇帝亲自“录囚”, “多亲鞫, 不委法司。”8对于和百姓生活关系密切的民事纷争, 同样委监察御史巡按纠察。
告争户婚田土、钱粮斗讼案件, 须于本管衙门, 自下而上陈告归问。如理断不公或冤抑不理者, 直赴巡按监察御史, 各省赴按察司或分巡及巡按监察史处陈告, 即与受理推问。如果得实, 将原问官史依律究治, 其应请旨者, 据实奏闻。……如断理不当及应合归结而不归结者, 即便究问。违者, 监察御史、按察司体察究治。9
作为耳目之司的监察机关的主要职责就是监督百官, 举发奸邪, 弹劾不法。清顺治九年二月, 世祖谕都察院:“国家设立都察院, 职司风纪, 为朝廷耳目之官, 凡事直言无隐, 上自诸王, 下至诸臣, 孰为忠勤, 孰为不忠勤, 据实奏闻, 方为无忝厥职。”10顺治元年设立由都察院统辖的十五道监察机关, 光绪三十二年增加为二十二道。各道监察御史“掌弹举官邪, 敷陈治道, 各核本省刑名。”11顺治三年, 京都设五城察院, 东、西、南、北、中五城各设察院。五城察院下辖五城兵马司, 掌缉捕盗贼, 平治狱讼。康熙十一年题准:“五城词讼御史竟行审结, 徒罪以上送刑部。”12封疆大吏总督和巡抚不仅总揽一省或数省的军事行政司法大权, 而且同时兼有监察地方之权, 如总督兼都察院右都御史衔, 巡抚兼都察院右副都御史衔。督抚以下设提刑按察使司, 作为一省最高的司法监察机关。顺治初, 仿明朝巡按御史之制, 各省派御史一人巡视省下地方。御史离京出巡前, 必须陛见皇帝, 接受皇帝面谕, 权力甚大, 手握尚方宝剑。此外, 朝廷专为稽查某项事务, 简派专差御史, 如巡盐 (稽察盐课、盐运) 御史、巡漕 (漕运) 御史、查监御史 (稽察刑部南北二监) 等。清朝是法律集大成的朝代, 它在传承历代监察法的基础上, 建立了相对独立的监察体系。除见于《大清律例》、《大清会典》、《六部处分则例》及各部院则例中的监察法律外, 《钦定台规》堪称中国封建历史上最完备、最具代表性的监察法典。它确立了监察机构都察院和监察官科道官员的特殊地位, 及其上可谏君, 下可纠臣的权力执掌和监察范围, 保证了监察法实施的有效性。
二、渎职、枉法是司法监察的重要内容
司法监察是一种专向监察, 监察的主体特指从事司法活动的官吏, 监察内容主要针对司法官在进行司法审判活动时发生的司法渎职违法行为。清朝《钦定台规》定义监察机构的作用曰:“彰善瘴邪、整纲饬纪、铁面霜威、纠慝绳诡、私惠勿酬、私仇勿毁、敢谏不阿、忠贞常矢、言出如山、心清似水、勉尽丹枕、非图誉美、民隐敷陈、治隆患弭。”13
司法审判是实现国家职能的重要活动, 为了约束官吏依法审判, 不玩法行私, 历代都明确了司法官的责任与违法制裁, 虽然从司法权限、词讼受理到依法审判, 均有明确规定, 但枉法渎职现象仍常有发生。如:断罪不如法、出入人罪、滥用酷刑、淹禁稽迟、受赇枉法、请托枉法、挟仇枉法等。按时空, 可以分为审判中和审判外的渎职枉法。司法监察就是对司法审判活动中出现的这些现象和行为进行督察, 以图整饬吏治, 规范司法。
1. 审判活动过程中的渎职枉法行为
如前所述, 援法定罪是中国法律的传统, 一方面表现了封建法律的权威性, 另一方面也是对司法官的权利约束和司法责任的要求, 成为司法监察的法律依据。“昔先王议事以制, 自中古以来, 执法断事, 既以立法, 诚不宜复求法外小善也。若常以善夺法, 则人逐善而不忌法, 其害甚于无法也。” (《晋书 (刑法志》) 隋初, 发展了晋律援法定罪的传统, 规定“诸曹决事, 皆令其写律文断之。” (《晋书 (刑法志》) 《唐律疏议》则明确了“断罪如法”、“决罚如法”, 规定:“诸断狱皆须具引律令格式正文, 违者笞三十”。“诸决罚不如法者, 笞三十;以故致死者, 徒一年。即杖粗细长短不依法者, 罪亦如之。”宋明清完全继承了唐律“断罪引律令”的精神与规定, 并在此基础上根据社会情事的发展变化相应地做了补充和细化。
继前述唐朝对断罪不如法的律文规定外, 清朝由于“例”的法律地位提高, 故《大清律例》将唐律的“具引律令”改为“具引律例”, 规定道:“凡官司断罪, 皆须具引律例。违者, 如不具引, 笞三十。若律有数事共一条, 官司止引所犯本罪者, 听。所犯之罪止合一事, 听其摘引一事以断之。其特旨断罪, 临时处治不为定律者, 不得引比为律。若辄引比致断罪有出入者, 以故失论。故行引比者, 以故出入人入罪, 及所增减坐之。失于引比者, 以失出入人罪, 减等坐之。”对“断罪不如法”的规定更加具体。
出入人罪是司法渎职的重要表现。《汉书·功臣表》解释说:“律说出罪为故纵, 入罪为故不直。”可见出罪为过失, 入罪为故意, 都是严重违反司法公平公正的行为, 唐律分析了官司出入人罪的根源及表现:“诸官司入人罪者, 谓故增减情状足以动事者, 若闻知有恩赦而故论决, 及示导令失实辞之类。若人全罪, 以全罪论;虽入罪, 但本应收赎及加杖者, 止从收赎、加杖之法。”疏议曰:“官司入人罪者, 谓或虚立证据, 或妄构异端, 舍法用情, 锻炼成罪。”为了稳固政权, 历朝历代都对官司出入人罪者予以重刑制裁。如《大明律》规定:“凡官司故出入人罪, 全出全入者, 以全罪论。谓官吏因受人财及法外用刑, 将本应无罪之人而故加以罪, 及应有罪之人而故出脱之者, 并坐官吏以全罪。”
古代司法审判遵循罪从供定的传统, 重视口供。为了获取犯罪嫌疑人的口供, 允许采取刑讯的办法。随着司法逐渐文明, 拷讯也趋于法律化和规范化。拷讯有度是对司法官治狱的基本要求, 如“诸拷囚不得过三度, 数总不得过二百, 杖罪以下不得过所犯之数。考满不承, 取保放之。” (《唐律疏议·断狱》) 《大清律例》明确不许滥用夹棍等酷刑, 对“将案内不应夹讯之人, 滥用夹棍, 及虽系应夹之人因夹致死, 并恣意叠夹致死者, 将问刑官题参治罪。若有别项情弊, 从重论。”
淹禁稽迟是指司法官应审不审、应释不释、应结不结等司法不作为的行为。元朝胡祗遹历任江南浙西提刑按察使, 他在《官吏稽迟情弊》一文中指出:“稽迟害民, 甚于违错。……近年奸贪官吏恐负罪责, 事事不为决断, 至于两词曲直显然明白, 故为稽迟, 轻则数月, 甚则一年二年, 以至本官任终, 本司吏更换数人, 而不决断。元告、被论两家公共贿赂, 又不决断, 岁月既久, 随衙困苦, 破产坏家, 废失农务岁计, 不免商和。商和之心, 本非得已, 皆出于奸吏掯勒延迟之计。两家贿赂, 钱多者胜, 以屈为直, 以直为屈, 不胜偏倍。”14唐宋元明清律法中均有对淹禁和稽迟的惩治条款, 《大清律例·刑律》中设“淹禁”、“鞫狱停囚待对”、“原告人事毕不放回”条, 规定了淹禁稽迟的惩罚标准。为了防止司法官办案脱迤, 对审结案件的执行期限予以限定。如对于已经断决的徒、流、迁徙和充军案件, 规定:“原问官司限一十日内……若限外无故稽留不送者, 三日笞二十, 每三日加一等, 以吏为首科罪, 罪止杖六十。”
2. 审判活动之外的渎职枉法行为
受赇枉法和请托枉法行为的共同特点是枉法。所谓枉法, 就是歪曲和破坏法律, 是一种明知而故犯的主观违法行为。《说文》解释说:“赇, 以财物枉法相谢曰赇。”自汉朝起, 受赇枉法成为一项法定罪名, 对枉法的划分不断具体和规范。唐代重视以法治吏, 对官吏守职有阙、违制违纪和贪赃枉法行为设禁严密, 唐律首次将六种非法攫取公私财物的行为, 冠以“六赃”之名, 即强盗、窃盗、受财枉法、受财不枉法、受所监临财物及坐赃, 其中受财枉法、受财不枉法、受所监临财物及坐赃的主体就是官吏。如“受财枉法”, 指官吏收受当事人贿赂而为其曲法枉断, 开脱罪责。依照《职制律》的规定:“赃一尺杖一百, 一匹加一等, 十五匹绞。”明朝刑法以打击贪赃枉法为重点, 增加计赃办法, 区分有禄人和无禄人枉法科罪, 增设“事后受财”条和“有事以财请求”条。清朝则集封建刑事法律之大成, 循社会发展而随势增减律条, 但对贪赃枉法决不姑息。
“请托”是通过拉关系、走门路、通关节等手段, 以私情、私利干预公权, 曲法减免罪犯的刑罚。《尚书·吕刑》规定了官员的“无过之疵”, 即“惟官、惟反、惟内、惟货、惟来”, 其中“惟货”意为接受贿赂。请托立法源于汉律, 专设“听请”条, 汉律规定“诸为人请求枉法, 而事已行, 为听行者, 皆为司寇。”历代沿袭, 设置请托法, 禁止请托。《唐律疏议·职制》第135条之议云, “凡是公事, 各依正理。辄有请求, 规为曲法者”。宋太祖建隆三年 (962年) “十一月癸亥, 禁奉使请托”。 (《宋史·太祖本纪》) 南宋淳熙五年 (1178年) “六月庚午, 饬百官及诸监司毋得请托”。 (《宋史·孝宗本纪》) 《大明律·刑律》“杂犯”门“嘱托公事”一条:“凡官吏诸色人等, 曲法嘱托公事者, 笞五十。但嘱即坐。当该官吏听从者, 与同罪;不从者, 不坐。若事已施行者, 杖一百。所枉罪重者, 官吏以故出入人罪论。若为他人及亲属嘱托者减官吏罪三等。自嘱托已事者, 加本罪一等。若监临势要为人嘱托者, 杖一百;所枉重者, 与官吏同罪。至死者, 减一等。若受赃者, 并计赃, 以枉法论。若官吏不避监临势要, 将嘱托公事实迹, 赴上司首告者, 升一等。”尽管请托之禁严密, 但是由于吏治腐败, 请托之事屡禁不止。
此外, 在明清律中还出现了有关挟仇而枉法的惩罚条文, 如明律“怀挟私仇故禁平人”条。据《读律存疑》, 清朝:“若 (官吏怀挟私雠) 故勘平人者 (虽无伤) , 杖八十。折伤以上, 依凡斗伤论。因而致死者斩 (监候) 。”15虽案例不多, 但很明显是针对司法官而设的禁令。对挟仇枉法的惩治契合了司法审判回避制度, 即为了防止司法官因亲属、仇嫌关系而在审判中徇私舞弊, 法律规定了审判回避, 也叫“换推”。
3. 司法监察的实施方式
古代的司法监察是与司法审判活动相结合, 通过御史参与某些重大疑难案件的审理和定期或不定期的出巡、录囚来实现。 (《汉书·于定国传》) 宣帝时设治书侍御史, 通过参与和干预重大案件的审判, 实现对司法的监督。司法监察在唐朝, 形成由大理寺、刑部、御史台三大机关共同审理大狱重囚的“三司推事”制度, 死刑案件, 刑部须会同中书、门下三省更议, 以示慎刑。地方未解至中央的重大案件, 则派监察御史、刑部员外郎、大理寺评事, 充当“三司使”, 前往审判, 监察御史参与会审, 并监督大理寺和刑部的司法审判活动。《唐六典》规定:“尚书省诸司七品以上官员会议, 皆先牒报逃, 依一人往监。若具状有违及不委议意而署名者, 纠弹之。凡有敕令, 一御史往监, 则监察受命而行。”从制度上和法律上确保了监察机关对司法的监察。
明清两代, 在唐代“三司推事”的基础上, 建立了三法司———由刑部、都察院、大理寺组成的最高司法审级, 即“刑部受天下刑名, 都察院纠察, 大理寺驳正。” (《明史·刑法志》) 洪武十七年“诏天下罪囚, 刑部、都察院详议, 大理寺覆谳后, 奏决。”遇有大狱重囚, 都察院“会鞫于外朝, 偕同刑部、大理寺谳平之。”16明代的会审还有“热审”、“秋审”、“大审”之制。可以说, 会审制度使得监察机关的司法监察得到了重要的制度上和组织上的保证。
清朝都察院长官通过参与秋审、热审、朝审等重案会审, 及负责审理京控案件, 实现对司法的监察。此外, 都察院所属刑科给事中满汉各一人, “分稽刑名”事务。五城察院则负责审理京师五城词讼案件, 杖罪一下自行完结, 徒罪以上送刑部备案。顺治元年, 在都察院门首设登闻鼓, 每日御史一人, 轮流监值。“官民果有冤枉, 许赴院辨明, 除大事奏闻外, 小事立予裁断, 或行令该督抚复审昭雪。”同时, 各级官吏有“被上司参劾冤抑者”, 亦许“赴都察院控诉”。17都察院根据控案的性质和重大程度分别予以处理。对于案情重大者, 即刻具摺奏闻;对已咨题到部的原案, 咨回该省或刑部查办, 但都察院定期“咨催”;对于户婚、田土、钱债等民事案件, 则予以驳回, 听其在地方衙门告理。由于监察官直接参与司法审判活动, 有利于发现司法实务中的种种积弊, 及时予以整治, 对提高和发挥司法公正与效能起到了一定的作用。《旧唐书》记载, 宪宗时, 御史中丞薛存诚依法惩治违法作恶僧人鉴虚, 但“上宜令释放, 存诚不奉诏。明日, 又令中使诣台宣旨曰:‘朕要此僧面诘之, 非赦之也。’存诚附中使奏曰:‘鉴虚罪款已具, 陛下若召而赦之, 请先杀臣, 然后可取。不然, 臣期不奉诏’”。最后, “上嘉其有守, 从之。”18
司法监察更多更主要的方式是皇帝派御史巡按地方, 监察地方官是否依法断狱、录囚和纠正冤案。
汉唐以来, 封建政权机构运行的特点之一就是由朝廷派遣监察官对地方进行巡回考察, 其中明朝最具代表性, 明代中央设十三道御史, 差往地方巡察谓之巡按。明在总结历朝经验的基础上建立了御史巡按制度, 《明史·职官二》记载:“巡抚则代天子巡狩, 所按藩服大臣, 府州县官诸考察, 举劫尤专, 大事奏裁, 小事立断。按临所至, 必先审录罪囚, 吊刷案卷, 有故出入者理辩之。”御史巡按州县, 实质上是代表皇帝对地方司法的控制和监察。吊刷卷宗, 检查府、州、县刑房案卷, 检查立案程序、证据、犯罪事实、供词、量刑的准确性、合法性以及审判是否符合法律规定司法的各个环节。通过考察官吏, 奏劾官邪, 地方官吏有罪, 由巡按御史按问;地方无权管辖的案件, 由巡按御史审理;地方重案的复审权, 也由巡按御史行使。“正统时, 御史韩雍巡按江西, 黜贪墨吏57人。”19
向地方定期或不定期派出巡按御史监察地方的司法和纠举不法, “清审天下狱讼”, 是汉以来录囚制度的发展, 唐宋虽亦有这样的制度, 但是明朝巡按的地方更广, 有八府巡按、十府巡按之称。“成化十七年十二月己酉, 监察御史杨纯巡按宣府大同等处审录罪囚失于查照, 且与知府周正通问不避嫌疑。事觉, 都察院奏请差官代回, 下刑部拟罪赎徒还职。”20统治者深知冤假错案带来的积重冤滞对社会造成的危害, 所以巡按御史的首重任务就是辨明冤枉、及时纠正, 借以监督司法活动、统一法律的适用。史载, 永乐、宣德年间巡按童寅“存心宽恕, 推明致公, 狱无冤滞。21正统年间巡按魏源“释冤起滞, 所至有声”22。景泰年间, 巡按夏埙“推鞫得情, 所至无冤抑。”23成化年间, 朱鉴“巡按广东, 奉命谳狱, 全活者众。”24巡案御史在依法问罪、体现司法公正, 维护百姓利益, 辨明冤枉方面, 确实起到了一定的作用。
积案不结几乎是司法的通病, 为了避免囚系淹延, 提高司法效率, 洪武二十六年制定的监察御史《出巡事宜》规定:“仰本府应有词讼, 疾早从公依律归结, 毋得淹延妨废民生, 及听吏胥增减情词出入人罪。仍将见问应有囚数, 分豁已未完结, 尽实开报。”如果审查的是户婚、田宅、斗殴等事, 就设置文簿, 抄写状词, 编成字号, 加盖官印, 规定期限发给所管, 追查明白后, 就便处理, 并将案由回报。如果告的是本县官吏就发往该府;而告的是本府官吏, 就发往布政司;如果告的是布政司, 就发往按察司;如果告的是按察司官吏及申诉各司官吏歪曲法律等事, 不许转托, 由巡按御史亲自审问。
巡按御史对于整饬地方吏治, 维护司法公正, 保证国家政令畅通方面起到了贯通作用。但若御史在司法监察中徇私舞弊或过误杀囚, 将受到严厉制裁。成祖时, 御史王愈等“会决重囚, 误杀无罪, 坐弃市。”25宣德十年夏四月, 监察御史廖文昌巡按广西, “令隶卒四外采访, 虚张声势, 扰害军民, 及所要报谳囚, 多乖法律, 上命法司逮禧、文昌, 下狱鞫治之。” (《明英宗实录》卷4)
三、司法监察的现代意义
对权力进行制约是人类社会政治文明长期发展的结果, 按照马克思主义的国家理论, 在阶级和国家产生以前, 人类社会的公共权力还只是一种纯粹的管理职能, 而不具有政治性质, 这种公共权力来源于社会的共同需要。而当社会把公共权力的管理职能委托给某些特定的人和机构之后, 公共权力就逐渐演化成国家权力, 权力的所有者和行使者之间也就出现分离。同时, 随着社会事务的不断增加, 国家管理职能得到拓展, 公共权力不断增长和膨胀, 权力机关体系朝着多样和复杂的方向发展, 权力在所有者与行使者即不同国家机关之间的分化日趋明显[1] (P.58) 。而为了保证国家权力的运行能最大限度地符合权力所有者的利益, “就需要通过分散国家权力使用者的权能并在分别掌握这些权能的不同机关之间建立一定的监督和平衡”[2] (P.310) 。可见, 权力与监督相伴始终, 监督是权力正确运行的根本保证。
中国古代统治者在监察制度的建设上非常重视和吸取前代权力监督制度建设与运行中的经验和教训, 并将这种反思和借鉴的成果运用到本朝的制度建设实践中, 使监察法制不断丰富和完善。就司法监察而言, 既有对司法制度本身的监督, 如录囚、复审制度;也有对司法官吏渎职违法行为的监督和惩治。尽管在司法权依附于皇权的专制制度下存在着不可克服的弊端, 但其中的很多内容值得我们思考。
首先, 监察有法是中国古代监察制度成熟的表现, 权力的行使者、权力的范围、职能和程序, 由一定的法律加以规范。纵观古代监察法律, 关于官吏职务犯罪的法律规定非常丰富, 仅唐律中就有对受财请求、监临主司受财、事后受财、受所监临财物、受旧属财物、因官挟势乞取财物、家人受财等各种利用职务之便贪赃枉法处罚的规定。《职制律》规定了官吏上任不如期, 一天笞十, 罪止徒一年。监临官不得收受其管辖区内居民的财物、猪羊供馈;或役使其所辖区居民;或向他们借贷财物、奴婢牛马等, 否则以贪污论罪, 对监察机构正确地行使职权, 纠而有据, 劾而有理, 监察活动有序, 提供了法律依据。以刑罚制裁的方式纠正司法官吏的过错, 本身就是一种最强有力的监督。
其次, 司法监察公开、高调进行, 一方面彰显了法律的权威, 同时对百官心理也产生震慑作用。明朝为巡按御史铸制巡按印, 是御史巡按权力法定化和权威化的重要标志。在地方常设巡按衙门, 作为朝廷正式发文部门, 明中后期朝廷行文更是抚按并列, 确立了巡按在明代地方政治体系中的首脑地位。皇帝有时对巡按“回道”报告亲自批示, 使之具有至高无上的效力, 同时强化了巡察成果的落实效率。明朝巡按地方, 通过公开检查、调查方式实施监察, 如到官府吊刷卷宗, 接受百姓诉讼, 有时候还会将视察的内容公开通知州县, 这种监察方式称为“刷牒”。
再次, 监察官也必须接受监督。司法监察作为一种权力不能无限扩大和任意使用, 否则监察权同样会被滥用和谋取私利。古代为防止巡按御史滥用“大事奏裁, 小事立断”之权, 洪武二十六年 (1393年) 制定了监察御史的《出巡事宜》。该规定要求分巡御史按治州郡“必须遍历, 不拘限期。风宪官吏务要同行, 不许前后相离。”除“依律关之廪”外, “不得纵容官吏出郭迎送”。如果“分巡地面果系原籍, 及按临之人设有仇嫌, 并宜回避。毋得沽恩报酬, 朦胧举问。”史载“成化十六年十二月, 河南道监察御史陈珷巡按云南, 西厂缉事校尉访其枉法纳赇诸事, 下锦衣卫狱鞫治, 追其赃不得。久之, 珷乃称寄于原籍亲识, 遣官往追完之。刑部拟坐绞罪。上宥其死, 发充口外军, 家属随往。” (《明宪宗实录》卷210) 监察官必须接受监督, 只有这样才能建立起权力之间的相互制衡关系, 不至于使监察机构的权力凌驾于法律之上。
任何权力的运行必然产生一定的权力后果, 故权利的运行必须遵循一定的原则, 如果违背了这些原则, 就会造成权力的滥用和腐败。古代出现的司法渎职枉法, 在今天同样存在, 如:不遵守法定程序办案、知法犯法、徇私舞弊、滥用职权、枉法裁判及以“权钱交易”等。
十三届全国人大通过的《中华人民共和国宪法修正案》中, 在国家机构一章中, 专门增写了监察委员会一节, 明确了监察委员会作为国家机构的法律地位, 这意味着自2016年1月习近平总书记强调要“健全国家监察组织架构, 形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”以来, 在全国各地进行的国家监察体制改革的试点工作已经卓见成效, 监察委员会整合了监察部、反贪总局等机构, 实现反腐工作的制度化与常态化, 形成具有中国特色的监察制度。为深化国家监察体制改革、健全党和国家监督体系提供了宪法基础和法治保障。
2018年3月20日, 十三届全国人大一次会议审议通过的《中华人民共和国监察法》明确了监察委员会在国家机构中的地位和作用, 规定监察委员会既不是行政机关, 也不是司法机关, 而是行使国家监察职能的专责机关, 依法独立行使监察权。作为行使国家职能的专责机关, 与党的纪律检查机关合署办公, 从而实现党对国家监察工作的领导, 成为实现党和国家自我监督的政治机关。监察委员会与公安、检查机关相互配合、相互制约, 实现对所有行使公权力的公职人员监察的全覆盖, 维护宪法和法律的尊严。国家监察法明确了监察委员会监督、调查、处置的职责, 对国家公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务犯罪行为进行调查, 使反腐工作规范化法治化。经过监察委员会调查, 认为被调查人涉嫌职务犯罪的, 移送检察机关进行审查;认为犯罪事实清楚、证据确实充分的, 作出起诉决定;认为需要补充核实的, 退回监察委员会补充调查或自行补充侦查;对于有刑事诉讼法规定的不起诉情形的, 经上一级检察机关批准, 可以作出不起诉决定。监察委员会认为不起诉决定有错误的, 可以要求复议。对涉嫌犯罪取得的财物, 应当在移送检察机关提起公诉时随案移送。对被调查人通缉1年后仍未到案或者死亡的, 监察委员会应提请检察机关依照法定程序, 向审判机关提出没收违法所得的申请。
司法公正是司法的本质要求, 是司法最基本的价值, 而司法监察就是实现司法公正和社会公平的有效途径。在深化政治体制改革, 建立健全具有丰富民主监督和控权内涵的科学的权力结构、控制公权力滥用、扼制腐败的重要制度建设的今天, 历史的经验值得关注。
参考文献
[1]陈哲夫:《监察与监督》, 北京大学出版社1994年版。
[2]童之伟:《法权与宪政》, 山东人民出版社2001年版。