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随着新时代改革开放和现代化建设的不断深化、扩大和发展, 环保法制工作也在不断地发生变化。因此, 对环保法制工作的认识, 以及在基层如何做好环保执法工作也要根据实际情况的变化而不断提高。我们必须结合实际, 在对当前环保执法工作面临的新变化和新特点进行分析的基础上, 依法开展环境执法。
1、环保执法的新变化
1.1、公众环境意识的变化
改革开放以来, 我国提出了建设社会主义法治国家的目标, 公民的民主权利在逐步地提升, 维权意识也在不断地增强。一方面, 全社会乃至全球对环境保护的日益重视以及环境形势的日益严峻等等这些因素也使得公众比以往更加关心生存、生活环境, 更加主动地参与环境保护和建设, 能够依法保护自己的合法权益。另一方面, 各种形式的民间环保社团组织纷纷成立, 他们在环境法制宣传、环境监督、环境教育等方面发挥了重要的作用。各级人大代表、政协委员越来越关注环境问题, 各级人大、政协“两会”有关环境保护的建议、提案占相当大的比重, 并一直在逐年地增加。因此, 对环境问题的极大关注成了新形势下环境执法的有利氛围, 并提出了新挑战。
1.2、执法主体的新变化
环境保护由环境保护行政主管部门统一监管, 但是, 对于在哪些方面监管、如何监管以及监管的方式、手段, 特别是如何相互配合等等这些重要问题, 现行法律、法规缺乏明确的界定。例如, 现在防沙治沙执法归林业部门, 水资源保护执法归水利部门, 农业环保执法归农业部门, 社会生活噪声执法归公安部门, 土地利用和矿山开发环保执法归国土资源部门, 海洋污染防治归海洋部门。现在面对的一些重要问题如绿色食品等环保产品的认证、环保产业及产品市场准入等方面, 也都有相应的执法部门。这种多头执法的状况, 是当前和今后一个时期环保执法工作中的重要特点。
1.3、执法对象的变化
随着改革开放的不断深入, 多种所有制、多种经济成分, 尤其是个体、私有、合资合作、混合所有制经济迅速发展, 特别是我国加入世贸组织后, 会有大量外资企业进入, 执法对象呈现多面性特点、分散化趋向。这种变化, 对环保管理部门提出了两个方面的要求:一是必须进一步明确界定执法对象与执法主体之间的关系;二是必须以发展生产力为根本目的, 保护好执法对象的利益, 为执法对象提供良好的服务。因此, 如何根据执法对象的新变化, 贯彻好环保法律、法规和方针政策, 履行好行政执法职能, 这是我们面临的新课题。
2、制约基层环保执法的瓶颈问题
2.1、人治传统障碍
环保执法比其他执法要更多地承受人治传统的影响。执法活动往往要在上级的红头文件下达后进行;在具体实施环保执法时, 往往把党委和政府的红头文件作为行动指南, 甚至将红头文件置于法律法规之上, 用一般规范性文件改变法律法规的规定。以言代法、以权压法、法律面前人与人不平等的现象更是时有出现, 人情案、金钱案不胜枚举。
2.2、行政管理障碍
从现实讲, 当前许多地方政府及其所属部门的行政管理还是一种传统式、经验式、习惯式的行政活动, 距依法行政的要求还有距离, 与依法进行的环保执法时有相悖, 成为环保执法的一大障碍。政府在转变职能过程中, 其执法职能和经营职能的界线未能划清, 使环保执法难以到位。许多经济技术开发区, 其管委会和开发总公司是一套人马、两块牌子, 管委会的环保执法部门与开发总公司的环境保护机构自然也是一套人马、两块牌子。这样设置也给环境保护带来严重的干扰, 造成企业自己审批自己的建设项目、自己监督自己的环境保护工作, 建设项目环境保护审批基本流于形式, 致使整个环境保护监督管理变成纸上谈兵。而且, 法院的环境问题仲裁的权威还没有完全确立。
2.3、考核障碍
目前, 许多地方对各级党政领导干部的考核还看重政绩, 而政绩的标准主要是经济指标, 尽管中央已经十分强调生态建设, 但“以经济成败论英雄”还在左右着各级地方党政领导的思想, 以致许多地方官员依然为了眼前的经济效益和财税收入破坏了环境。有的地方在处理环保违法案件时, 明显偏袒本地利益, 干预法院办案;有的地方在环保执法上采用双重或多重标准, 严重破坏了环境保护法的统一性、严肃性, 影响了环保执法的公正性。
2.4、执法手段障碍
环境保护法律法规中要求企事业单位和个人履行某种职责和禁止企事业单位和个人实施某种行为规定很多, 这是保护我们赖以生存的环境不能没有的强制性规定, 也是全民全社会必须遵守的行为规范。但是, 这些规定在法律法规中往往没有相对应的法律责任条款, 即企事业单位和个人不遵守这些规定时, 环保执法机关没有制裁的依据, 致使环保执法机关面对违法行为常常束手无策, 难以进行有效的监督管理。同时, 法律法规却几乎没有赋予环境保护行政主管部门任何强制执法手段, 特别是没有赋予工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收等手段。而法院奉行的是不告不理, 老百姓因环境破坏起诉政府机关部门或企业则难上加难。
3、努力开创环保执法依法管理的新局面
3.1、致力于改善环保执法环境
执法环境包括的内容很多, 但是关键点是认识问题。这也是党委、政府和有关部门支持的问题。因此, 做好统一思想认识的工作, 是适应客观环境搞好行政执法的一项基础性工作。把统一思想认识, 争取党委、政府和有关部门的支持与加强环境执法一起抓, 是行政执法搞得好的重要经验。因此, 各级环保部门应经常向党委和政府汇报、请示环保执法工作, 取得党政领导的支持;加强与计划、经贸、工商、国土资源、林业、农业、建设、水利, 以及法院等有关部门的协调与沟通, 取得它们的配合和支持, 真正贯彻落实环境统一监督管理和分工负责制度, 营造良好的执法环境。
3.2、致力于构建地方环境保护法规体系
自1979年国家制定《中华人民共和国环境保护法 (试行) 》以来, 经过20多年的努力, 国家已经颁布了9部环境保护法, 30多部环境行政规章和70多件部门规章。但是, 随着环保工作的快速发展, 环境管理对法规体系的完善提出了新的挑战, 这就需要在法制建设中抓住健全和完善法规体系这个重点, 突出地方特色, 加快立法步伐, 构建衔接紧密、相对完善的地方环境法规体系, 为环保执法提供更加有力的法律保障。
3.3、致力于理顺执法主体之间的关系
环境保护是一项社会系统工程, 涉及众多的领域和方面, 单靠环保部门“包打天下”是解决不了问题的, 必须广泛动员联合各方力量一起来干。但是, 这也会带来多头执法的弊端。环境保护执法主体的多元化和规范化建设之间缺乏协调和配套, 影响了法律效用的发挥。因此, 一方面, 要根据环保法律、法规和相关部门分工负责制度的规定, 明确相近相关部门所负的环保职责, 重点理顺与计划、经贸、国土资源、农业、建设、林业、工商等部门的关系;另一方面, 环保部门必须切实履行好环境统一监管职责, 实行“五统一”制度, 即统一环境保护法规、统一环境标准、统一环境规划、统一环境监测规范、统一环境保护信息发布;努力争取有关部门的支持, 加强协调配合, 加强综合执法。同时, 树立法院环境法庭司法的权威, 让违法单位和个人真正受到法律的制裁。
3.4、致力于规范执法行为和程序
在依法治国的今天, 执法人员包括司法人员必须从观念上实现两个转变, 即由权力至上向法律至上转变, 由人治向法治转变。同时, 必须根据法律规范执法, 按照程序履行职责, 在行政执法中做到不越位、不缺位、不错位。环保系统应继续深化和完善行政执法责任制, 进一步明确每个执法岗位和执法人员的执法任务、权限、标准、程序以及违法执法、不作为应承担的责任。完善行政处罚报告和备案制度, 深入开展环境行政处罚、行政复议案件和法律文书的分析、检查活动。在行政处罚、行政复议、排污费的征管用、建设项目审批、污染控制、污染防治设施运行等方面, 制定和完善工作程序和廉政规范。强化执法人员执法资格管理, 合格的才能办理和年检执法证件, 不合格的允许补考一次, 再不合格的调离执法岗位。进一步规范委托执法行为, 明确委托的执法权限范围、执法要求、执法标准、备案监督等内容, 使受委托单位在规范和制度的约束下进行环保执法活动。同时, 加强法制培训工作。
3.5、致力于建立健全执法监督机制
随着环保执法的深入, 监督机制越发显得重要, 它是保证环保执法沿着正确方向发展必不可少的条件, 因此, 应加强执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设。在实际工作中, 主动向人大常委会汇报环保执法工作, 接受人大常委会的法律监督;建立执法过错责任追究制, 对执法过错行为给予责任追究。积极推行政务公开, 把行政执法的法律依据、执法程序、执法结果、廉政工作制度、文明办公规范、便民措施、举报办法和电话等, 一律向社会公布, 把我们的执法活动置于全社会的监督之下, 加强社会和舆论的监督。同时, 要建立和完善了上级对下级环保部门的层级监督, 加强行政复议、备案等工作, 使层级监督规范化和经常化。实行执法考核评议制度, 对经考核评议不合格的, 要限期调离执法岗位。
总之, 环保执法工作要始终紧紧围绕“一个宗旨”, 就是认真保护环境, 切实改善环境质量, 保障人民群众的生命财产安全。同时, 环保执法人员应切实增强了“四个意识”:环保基本国策意识、严格执法依法行政意识、执法责任意识、服务意识, 不断提高环保执法水平, 开创环保执法新局面。
参考文献
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