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摘要：结合中国生物入侵之现状,借鉴国内外的先进经验及立法规制,对中国防治生物入侵所存在的主要问题及现行立法、政策进行全面且深入的分析,指出对外来生物应采取综合治理机制,加强外来生物防治与管理立法之可操作性及其与对外贸易法、刑法等各部门立法之间的协调,并在现行政策、立法基础之上制定综合性的生物入侵防治与管理法,确立风险评估与风险预防原则等各项法律制度。
关键词：生物入侵; 外来物种; 生物多样化; 生态安全;
一、引言
随着社会发展与经济全球化,外来生物被有意无意地传播,致使生态系统多样化得以形成的自然屏障———海洋、山脉、沙漠等地理隔离的障碍作用被削弱,[1]全球生物入侵逐步加剧,并以前所未有的速度影响着全球生态系统。[2]尤其是,外来有害生物或其在新的生态环境下变异产生的新物种对当地生态系统,甚至是人类健康等造成了巨大的损害。[3]
生物入侵是指外来生物通过某种方式进入后导致当地生态系统在结构或功能上发生变化,并对当地生态系统造成破坏的现象。[4]目前,生物入侵已成为一个全球性问题,致使主要贸易国家遭受超额经济损失。其中,美、澳、英、德、印、南非和巴西等每年均因生物入侵而遭受的巨额经济损失超过1000亿美元。[5]上世纪80年代以来,中国经济、社会的开放与发展促使中国的对外贸易、旅游迅速发展,物流、出入境人员、国际邮件[6]等剧增。这些因素互相作用,促进了外来生物的引入和扩散,并表现出以下几个不良趋势:涉及地域广、蔓延范围大;传入频率加快,途径更加多样化;危害加剧;涉及森林、农业、水域、湿地、城市等几乎所有生态系统,低海拔地区及热带岛屿生态系统尤为严重;涉及物种类型多、传入数量增多等。[7]这些入侵物种借助人类活动越过本不能自然逾越的空间屏障,在当地自然或人为生态系统中繁殖和扩散,对当地生态、景观、生产、对外贸易及人类健康等构成严重威胁或造成巨大损害,致使中国成为遭受生物入侵最为严重的国家之一。目前,入侵中国的外来生物已经确认有544种,[8]包括福寿螺、凤眼莲等国际自然保护联盟(IUCN)公布的全球100种最具威胁的外来生物之中的50余种。据农业部统计数字显示,中国每年因生物入侵而遭受的直接和间接经济损失超过2000亿元,且呈逐年增加之趋势。如果不采取有力的防治措施,生物入侵在中国引发的灾害和生态安全问题将日益严峻。[9]
因此,防治生物入侵、维护国家生态安全和生物的多样性,已成为中国当务之急。从总体上看,尽管生物入侵问题已受到中国的高度重视,但目前中国有关生物入侵的政策、立法仍存在诸多问题。本文将结合中国现状及未来发展趋势,并借鉴国外先进立法经验,对相关问题展开详细论述。
二、生物入侵现行政策与立法之不足
针对日益严重的生物入侵现象,联合国《生物多样性公约》第8 条明确指出:各缔约国应该防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种;制定或维持必要立法和(或)其他规范性规章,以保护受威胁物种和种群。此外,主要发达国家也采取了强有力的措施来加以防治和管理生物入侵问题。例如,加拿大制定了“外来入侵物种战略”。日本、澳大利亚分别制定了《外来入侵物种法案》、《环境保护和生物多样性保护法案》等专门性立法。新西兰则相继出台《生物安全法案》、《有害物质和新生物法案》,并制定了一系列法律制度:如携带未申报的动植物检疫违禁品,将被当场罚款200新元,即使是疏忽漏报;如明知故犯,隐瞒不报,将被起诉,可能会被单处或并处罚金10万新元和5年以下监禁等。这些制度使得新西兰成为世界上对生物入侵管理最为严格的国家之一,并最大限度地防范了生物入侵———许多在世界各地入侵的生物在新西兰均无踪迹。[10]美国早在上世纪九十年代就制定了《国家入侵物种法》、《外来有害水生物物种预防与控制法案》和《有害外来杂草控制法案》,并成立外来入侵物种国家委员会,负责入侵物种的认定、预防和控制等,且每两年提出一个规划;等等。
作为世界上生物多样性最丰富的国家之一,同时又是遭受生物入侵严重威胁的国家,中国对防治生物入侵十分重视,颁布了一系列政策、法规。但从整体上来讲,这些政策、法规不足以应对目前中国的生物入侵现状,还存在许多不完善的地方。
(一)生物入侵现行政策分析
为防治生物入侵,中国有关机构采取了一系列措施。例如,2003年3 月公布首批入侵洋物种;同年4月国务院转发质检总局《关于加强防范外来有害生物传人工作意见的通知》;2004年形成《中国外来生物入侵预防与管理的国家发展策略行动框架报告》;2005年环保总局、质监总局发布《关于加强环保用和可能造成环境危害的微生物进出口环境安全及卫生检疫管理的通知》;2007年林业总局发布《关于进一步加强林业有害生物检疫工作的通知》、2003年《关于加强防范外来有害生物传入工作的意见》等。此外,一些地方政府为加强林业有害生物的防治检疫相继成立了林业有害生物防治检疫局,并制定了地方性法规,如2011年《湖南省外来物种管理条例》等。
但是,从国家整体层面和区域发展状况来看,中国对生物入侵问题仍缺乏有效的管理:
首先,管理体制不健全,缺乏统一的组织协调。生物入侵涉及众多部门,而各部门分工不尽合理、职能交叉不清,且缺乏权威的统一协调机构来协调、监督。这导致部门多头分散管理、权责不明、出现问题相互推委以及已制定的计划、政策和法规等得不到贯彻和实施,甚至产生部门间的相互抵触和妨碍,引发管理冲突等问题。目前,农业部、林业局、环保总局、质检总局、国家海洋局、海关等都有管理外来物种入侵问题的部门,但总体来说,这些机构都不足以应对当前生物入侵所面临的所有问题。
其次,未建立生物引进技术标准体系及应急反应体系。外来生物基础研究薄弱导致引进外来物种的技术标准过低,其评估体系、检测和监测体系也不完善,管理标准近乎空白。
再次,有关生物入侵的宣传、教育或培训等过少,公众的防控意识不高。据了解,中国有5000多个自然保护区、风景区,约占土地面积的18%,其庞大的管理群体极度缺乏有关知识。此外,公众是否意识到生物入侵问题的严重性将直接关系到其举止行为,特别是无意识的引进行为。2012年10月,山西汾河水域出现“水中杀手”鳄鱼便是人们对外来生物的危害性与入侵途径之防范意识空白而盲目放生观赏宠物的例子。[11]
最后,一些负责引进生物的地方部门未意识到生物入侵的严重后果,为追求短期生产性目标而更多地考虑经济利益等因素,却不顾环境效益,甚至不愿承认生物入侵之事实。例如,水产养殖部门更倾向于引进生长速度快、抗逆性强、容易造成入侵的物种;再如,引进转基因作物将急剧破坏生物多样性,[12]扰乱食物链的生态平衡(如巴西种植抗毛虫转基因玉米,其毒素能100%消除斜纹夜蛾,这导致棉铃虫、玉米穗虫失去天地而于2013年造成虫灾,致使巴西农民损失约44亿美元)。[13]此外,在治理生物入侵时,许多地方为追求“立竿见影”的短期效果,未经科学论证和必要试验就普遍采取从国外引进天敌和替代物种的方式极易引起新的生物入侵。
(二)生物入侵立法与执法现状之考量
目前,中国涉及生物入侵的法规数量较多,如《进出境动植物检疫法》及其《实施条例》、《动物防疫法》、《进出口商品检验法》、《环境保护法》、《对外贸易法》、《海关法》、《国境卫生检疫法》及其《实施细则》、《植物检疫条例》及其 《实施细则》和 《实施办法》、《货物进出口管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》和《家畜家禽防疫条例》等。但是,这些法规主要是有关检疫与环境污染的,尚无针对外来生物入侵物种防治的专门法律法规,更谈不上健全而有力的规定。具体而言,中国在生物入侵立法与执法方面还存在以下缺陷或空白:
1.立法滞后,尚未制定生物入侵专门性立法
对防治生物入侵而言,中国现行法规的适用范围过窄。例如,动植物卫生检疫法规基本上限定在与病虫害或杂草检疫的狭窄范围内,仅对在国外已造成严重危害的特定有害生物进行检疫。新出现的入侵物种则只能采取临时性的措施,如国家质检总局就食人鲳单独下文禁止引入。但是,实际上还有很多物种,如小龙虾、罗非鱼等已对环境造成危害却无相应法规加以禁止或限制。再如,《环境影响评价法》仅适用于规划和建设项目,却未涉及外来生物。众所周知,生物入侵也会对环境造成不良影响,某些情况下其破坏性甚至超过规划和建设项目。
2.现行法规对生物入侵之规定过于笼统,缺乏可操作性
现行法规有关生物入侵责任人的惩罚体系很不完善:未明确规定造成生物入侵者的法律责任,特别是刑事责任。这使得许多单位和个人根本不理会有关如实申报入境动植物的规定,因为《刑法》第337条针对违反进出境动植物检疫法的规定,逃避动植物检疫,引起重大动植物疫情的处罚规定仅适用于“引起重大动植物疫情的”的情形,而“重大疫情”的含义比较模糊,缺乏切实明确的内容,是不具有现实操作性的犯罪构成量化标准,且实践中病虫害往往只被认定为“疫情”,加之《刑法》第13条规定情节显著轻微危害不大的不认为是犯罪。
3.生物入侵立法与刑事立法、对外贸易立法等缺乏协调
生物入侵将对公私财产、公共环境甚至人类健康等产生严重威胁或造成巨大损失,故违法者应承担相应的民事、行政或刑事责任。目前,实践中行政处罚往往成为唯一的惩罚手段。究其原因,在于生物入侵立法制度之欠缺。
实际上,海关、环保、林业等部门在执法过程都会涉及行政违法行为与犯罪行为的界定,如危害森林、水产资源与野生动植物管理制度的犯罪等。这些违法行为大多受刑法的调整。但是,由于中国尚未建立行政执法与刑事司法的衔接机制(即具有法定行政管理权限的机关或组织在行政执法过程中将涉嫌构成犯罪的行为从行政执法过程中分离出来,转移到刑事司法程序中进行侦查、追诉并最终汇入刑事审判的机制),加之中国对各部门执法活动的问责制尚不完善,行政部门虽查处了不少严重的违法行为,但移交刑事司法部门的几乎没有,尽管《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条和第16条明确规定:行政执法机关在依法查处违法行为过程中发现违法事实涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须依照本规定向公安机关移送。因环境犯罪案件与一般刑事案件不同,无行政执法机关的移送,刑事司法部门就无权介入侦查。这导致相关法规的约束力因失去刑法的屏障作用而大打折扣。
此外,国家对外贸易对生物入侵影响较大,而中国现行对外贸易立法与生物入侵立法也缺乏衔接。如《对外贸易法》仅在第16条第2款对外来生物的进出口做了规定:国家基于下列原因可以限制或禁止有关货物、技术的进口或出口:……为保护人的健康或安全,保护动物、植物的生命或健康,保护环境,需要限制或禁止进口或者出口的……”也过于原则、抽象,可操作性较低。笔者认为,这与当前中国生物入侵立法不完善有较大关系。随着中国法制的完善,各部门法之间的衔接问题必将受到重视,生态保护优先权及生物入侵防治制度等也必将列入对外贸易立法之中。
三、生物入侵之应对政策及立法展望
国内外实践经验表明,法治在促进和保障经济、社会发展中有不可替代的作用。因此,中国的外来生物引进与管理均应在维护生态安全的基础上依法进行。法治是保障外来生物发挥积极作用并维持生态平衡的最有效手段。但是,立法需经过一定程序及漫长过程,对解决当前的生物入侵问题难以起到立竿见影的作用。因此,目前中国更应注重相关政策的制定,同时参考WTO有关规定及相关的国际标准、建议或指南,尽快制定并完善有关物种引进与管理的立法及其配套措施。对此问题,学者们已有较多论述,本文不再赘述。笔者仅谈谈自己的一些想法,以供大家商榷。
(一)防治生物入侵之应对政策
为有效防治生物入侵,中国应借鉴国外先进经验,加强对外来生物引进的管理,建立包括加强立法、促进合作、加强研究和实施教育等措施在内的综合治理机制。
首先,制定关于外来物种引进、控制及治理的国家整体规划。在引进外来生物以实现经济社会目标时应明确生态保护优先权,成立国家外来物种管理委员会,负责处理外来物种引进的评估等工作,并建立健全外来物种评估体系和规范、科学、严格的引进审批制度以及外来生物收容等制度。例如,外来生物的引进应经过一定的评估程序,对此物种在国外是否已形成危害、在中国有无合适的栖息地、天敌等进行评估,进而分析其进入中国后是否会造成损害及可能的损害程度,以便在保证经济效益的同时也能保证环境不受危害。易言之,从生物学和环境保护的角度出发,综合考虑外来生物对环境的影响,将防止生物入侵作为优先选择的措施,即使只是可能存在潜在影响的外来物种在其尚未经过科学研究、证明和评估时也应加以限制(采用隔年轮换种植的方式,或在种植外来物种的附近同时种植本地物种作为害虫的避难所)或拒绝轻易地引进。同时,该机构应负责确立和完善生态检测指标体系,采用遥感等高新技术加强监控能力,并制定预警系统及应急处理方案。[14]另外,在国家层面上建立一个全国性的协调机构并赋予其权威性,负责协调各外来生物管理机构之间的工作,并通过制订政策、规划等指导和管理外来生物的引进或防治等工作,因为没有一个高效率的综合处理机构,公约、国内立法或政策的内容再好,也是很难实现的。[15]
其次,加强基础研究。这有利于提高技术水准,建立健全与国际接轨的、统一的国家生物产业技术标准体系,健全物种引进审批制度,为防治生物入侵提供战略建议和治理策略。例如,建立昆虫培养室,将外来水果中的幼虫或虫卵饲养到成虫状态,以分析统计,为提高检验检疫水准服务。①同时,通过调查研究,系统整理并及时调整入侵物种名录、地域及其危害评估,建立相关数据库、信息系统、信息反馈机制和先进、有效的外来生物安全评价、检测等技术标准体系,以及预警监控机制和先进的监管体系、应急反应体系。这是防范生物入侵的首要措施,因为外来生物一般不会自己跑上运输工具,大多需要依附特定的植物、新鲜的动物类制品等宿主。因此,截获违禁携带物、完善生态防线成为防治外来生物入侵的重点。
再次,加强国内外合作。当前,国际旅行和货物运输越来越频繁,各种生物很容易跨越边界影响多个国家。因此,为加强防治生物入侵的能力,各国应协调行动并提供建设性的意见和建议,并共享或共建入侵物种数据库和信息系统,[16]在基础研究、立法、执法等各个层面加强国际交流、合作与协调,因为入侵物种原产国的相应防治方法、生态特点、天敌生物等信息以及其他国家的经验、教训,对受侵国有较大的参考价值。[17]例如,从松突圆蚧的原产国日本引进花角蚜小蜂成功防治松突圆蚧。 再如,入侵物种在一个国家出现的信息可为周边国家提供早期预报;在其入侵多个国家时,彼此合作更显必要。[18]此外,国内各地、各部门也应加强合作,如云南省为保护生物多样性而签订的多部门合作协定以及上海等地开展从大米草中提取有效成分的模式均值得借鉴和推广。
最后,加大生物入侵危害的宣传和教育,努力提高公民的生物安全意识。强化生物安全意识是有效防治的思想前提。为此,应充分运用各种手段,开展多途径、形式多样的宣传、教育活动,并有计划地进行以生物入侵法规、环境标准等为内容的培训。同时,充分发挥新闻舆论的宣传(如增加生物入侵宣传的公益广告)与监督作用,并发挥民间组织、社会团体的作用,让公众在旅游、邮寄等过程中留心外来花卉、水果、种子等可能存在的危害性,且不盲目、随意放生外来生物。
(二)防治生物入侵之立法展望
从长远来看,法治才是防治生物入侵的最根本策略。因此,在完善相关政策的同时,尽快制定生物入侵专门立法也是当务之急。
1.制定综合性生物入侵防治与管理法。从总体上讲,中国当前生物入侵立法义务性、强制性规范比较少,执法环节薄弱,司法功能更是欠缺。[19]在许多地区,“重经济、轻环保”的倾向仍很明显。这就迫切要求就外来生物的引进、评估、监测、治理等环节制定《外来生物管理法》、《外来生物入侵防治法》及其配套法规,[20]明确防治生物入侵的基本法律原则(如风险预防原则[21])及制度(如风险评估制度、事先知情同意引进制度、动植物检疫制度、法律责任制度等),以健全行政执法机构,理顺行政管理体制,强化执法力度,推行环境保护目标责任制与行政执法责任制,并加强执法监督管理、强化司法保障功能。同时,完善相关法律制度,如责任人应承担评估、监测和危害控制成本以及经济损失赔偿责任,即物种引入者应承担评估成本,引进后要分摊监测成本,如形成危害则应提供控制成本,损害别人的经济效益还应予以赔偿;又如,盲目、随意放生外来生物应承担相应的民事或行政责任,故意或过失造成重大生态环境破坏的应适当追究其刑事责任;再如,借鉴美国创设联邦入侵物种管理委员会作为独立的协调机构的管理模式,成立一个防治外来物种入侵的协调部门,负责统一指导、监督相关执法部门的行动,而不是采用综合管理模式并将原来相关执法部门的职能统一集中到一个单独的部门,因为生物入侵将在实践中涉及众多领域的技术性或专业性的难题而需要多部门的合作———这既可以有效地化解多部门管理模式下的低效率、推诿或扯皮的弊端,也可以避免综合管理模式所具有的不可操作的困难。[22]
2.加强外来生物管理立法之可操作性及其与各部门立法之间的协调。为防治生物入侵,应加强执法与司法保障,逐渐扩大民事保护的范围并补充海洋生态安全犯罪的内容,适当扩大刑事责任的适用,明确立法的具体含义及各项制度以及法律责任等,加强海洋生态安全犯罪的处罚力度,以避免法无明文的情况或降低执法过程中的自由裁量权。例如,法律应对以下制度予以明确规定:大规模使用非当地物种之前必须进行5个世代的小规模实验;在保护区中禁止使用外来物种;鼓励使用当地物种进行森林恢复等。此外,实现生物入侵行政执法与刑事司法的衔接,首要任务是实现立法的协调和衔接。为此,以外来生物管理法为基础,对目前的刑法、对外贸易法等进行比较、分析,将行政执法部门可能遇到的犯罪情况及相应的法律规定进行梳理,明确罪与非罪的界限及犯罪的立案标准等;同时将生态保护列入经济贸易发展战略,在对外贸易立法中确立外来生物引进中的生态保护优先权等制度。
四、结束语
综上所述,为有效防治外来生物的入侵损害,中国应借鉴国外先进经验,加强外来物种的引进与管理,建立包括加强立法、促进合作、加强研究和实施教育等措施在内的综合治理机制。在现行立法与政策基础之上,摈弃无限制的经济发展主义政策,尊重自然规律,关注技术的人道化使用,制定综合性生物入侵防治与管理法,强化外来生物管理立法之可操作性及其与各部门立法之间的协调,建立预防、监测、预警、风险评估、控制、应急反应合作、清除等综合治理机制。此外,中国应建立一个全国性的外来生物入侵防范与协调机构,加强管理与执法环节的协调,以保证相关立法与政策的目的得以实现。
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注释
12015年1月,中国建成亚洲首个生物安全防护等级最高的P4实验室。这将有利于中国生物安全体系的建设。吴晶晶、喻珮:《中国建成首个生物安全防护等级最高的P4实验室》,http://www.biodiscover.com/news/politics/116759.html,访问日期:2015年3月20日。