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摘要：近年来外来生物入侵我国的现象日趋严重。外来生物的侵入不但打破了生态平衡, 而且给我国的经济带来严重损失。在当前环境下, 对引入及释放外来物种的行为予以刑事制裁, 明晰相关人员的法律责任十分必要, 为防范外来物种入侵, 保护生态多样性提供最有力的手段。
关键词：外来生物; 入侵; 刑事立法; 法律责任;
一、外来物种入侵概述
(一) 外来物种入侵的现状。
对于一个特定的生态系统与栖息环境来说, 任何非本地的生物都叫外来生物, 而外来入侵种是指对生态系统、栖境、物种、人类健康带来威胁的外来种。外来入侵种包括植物、动物和微生物。近年来外来生物入侵的问题不再局限于专家学者的讨论中, 人们也已感受到外来生物入侵带来的后果, 关于外来生物引起的问题日渐见诸于报端。中国已成为遭受外来生物入侵最严重的国家之一。“在上世纪90年代之前, 经过8年到10年的时间才会发现一种生物入侵, 但是这几年, 每年都会出现一两个新面孔。”“从海关截获的情况看, 外来入侵物种的批次和数量也在迅速增加, 大约每年以20%的速度增长, 检疫部门时常会截获一些‘高危分子’。”[1]
外来生物入侵问题的严重性日益显现, 其危害主要表现在三个方面:破坏生态环境、损害人类健康、造成严重经济损失。首先, 外来生物的侵入会给当地生态平衡和生物多样性带来毁灭性的灾难。生物多样性是维持生态系统相对平衡的必要条件, 是人类赖以生存的物质基础, 某些物种的消亡可能引起整个系统失衡甚至崩溃。这样的情况已在我国大范围的显现。例如, 疯长成灾遍布河道水塘的水葫芦原产于南美洲, 20世纪30年代引入我国后曾大力推广, 由于其旺盛的繁殖力很快遍布满江河水面, 致使其他水生生物缺氧而死亡, 整个生态平衡遭到破坏。其他诸如福寿螺、松材线虫、加拿大一枝黄花、克氏螯虾、美国白蛾等等外来物种给我国生态环境造成的损害事例已举不胜举。其次对人们的身体健康带来危胁。2012年柳州出现食人鱼咬伤人事件, 引发全城搜捕。豚草和三裂叶豚草是花粉过敏症的主要病原物, 可导致“枯草热”症。公元5世纪下半叶, 鼠疫从非洲侵入中东, 进而到达欧洲, 造成约1亿人死亡。最后, 外来物种入侵带来严重经济损失。目前学术界一部分专家学者已致力于对外来生物侵入所造成的经济损失进行研究, 其结果让人触目惊心。据统计, 外来入侵物种对我国生态系统、物种及遗传资源造成的间接经济损失每年为1000.17亿元, 其中对生态系统、物种多样性和遗传资源造成的经济损失分别为998.25亿元、0.71亿元和1.21亿元。[2]也有报道指出:目前外来入侵物种有400多种。外来入侵物种对我国生态系统的影响导致经济方面的破坏非常大, 年损失570亿元是媒体经常引用的数据。但实际上还有一个更大的数据一直没有被媒体采用, 那就是这一损失占我国GDP的1.5%。[3]
(二) 外来物种入侵的引入路径。
外来物种入侵路径主要有人为引入和自然入侵两种情况。外来物种的入侵路径对法律责任的归责具有重要意义, 下面本文将对此详细论述
1. 人为引入。人为引入通常又可以分为无意引入和有意引入。
第一, 无意引入即随着贸易、运输、旅游等活动而传入, 行为人主观上并无引入此物种的意愿, 而其客观行为带来了外来物种的侵入。首先, 随交通工具带入。许多外来物种随着交通路推进和蔓延进入其他地区, 船舶压舱水的异地排放也会带入各种外来生物, 许多细菌和动植物也被吸入并转移到下一个挂靠的港口。甚至一些活体生物 (如藤壶) 等, 附着在船只上被带入新的地区。其次伴随着农产品和货物进口而带入大量外来生物。如毒麦传入我国是随小麦引种带入。一些林业害虫更是随着林木进口而被带入。近日, 厦门检验检疫局从阿根廷进口原木中截获一批活体红火蚁, 数量估计有2000只。另外随着旅游的兴起, 世界各地的旅游者从异地携带的活体生物, 如水果、蔬菜或宠物, 可能携带有危险的外来入侵种。我国海关多次从入境人员携带的水果中查获到地中海实蝇等。还有一些物种可能是由旅游者的行李粘附带入我国的。
第二, 有意引入。外来物种的有意引入指行为人为着某种目的有意的引入某种外来生物。最近几年外来物种的有意引入情况越发增多, 其表现形式主要有几下几种:
其一, 有授权的引入。相关机构为着研究开发培育等目的有意从境外带入某种外来物种。有意引种中一些是经过授权的, 比如, 为改善环境我国曾经引种过互花大米草、薇甘菊等。大米草被用于保护滩涂、防止水土流失而引入。也有作为食物引种, 如福寿螺、牛蛙、番杏、尾穗苋、落葵、番石榴、鸡蛋果等。还有的一些物种被引入作为牧草或饲料:如水葫芦、空心莲子草、三叶草、白香草木樨、梯牧草、地毯草、节节草、牧地狼尾草、棕叶狗尾草、苏丹草、波斯黑麦草、紫花苜蓿等。作为观赏植物:如, 加拿大一枝黄花、银花苋、胜红蓟等。这些花草被人们有意的引入我国作为观赏植物, 从而成为危险的外来入侵种。在我国目前已知的外来有害植物中, 超过50%的种类是人为引种的结果。[4]
其二, 无授权的引入。行为人为着某种目的未经授权通过各种手段带入外来物种。比如, 一些单位和个人通过入境国际邮件、快件等方式带入外来物种:有的单位在引进动植物及其产品、植物种子、动物精液等小批量物品时, 采取国际快件的方式逃避海关和检验检疫部门监管, 也不按法律规定报经国家有关部门审批。这类夹带违禁物品和有害生物导致外来物种入侵的情况呈倍增态势。甚至有些科研人员为着育种研究等目的, 脱离监管采用各种手段将外来物种夹带、偷运入境。
近年来随着宠物饲养的兴起, 一些宠物爱好者和商家采用国际邮件的方式将活体动植物带入境内, 然后在网络上公然售卖。据报道, 南京检验检疫局对一件来自台湾的邮件拆包检疫, 发现两只装有水草的封闭塑料袋中养有活体观赏虾。2014年1~5月, 有关部门已查获禁止携带、邮寄入境的动物427只;2013年, 共截获由境外邮寄入关的新型宠物1235只。前不久该局检查国际邮件时, 还截获了25只活体日本石龟。这些动物都是内地宠物玩家从境外购来, 作为宠物喂养的。[5]
再如, 还有报道进口蚂蚁作为宠物销售的情况:南宁出入境检验检疫局对一批来自德国的入境邮件进行查验时, 意外发现50只活蚂蚁, 经初步鉴定为收获蚁, 属广西口岸首次截获。经查, 该批蚂蚁为宠物用途, 进口后供网店销售。[6]
除此之外, 还存在一些为着经济饲养目的不经审批直接引进外来物的情况。如, 有报道称入境检验检疫局截获12箱活鳗鱼苗, 初步统计鱼苗数量约为数万尾。据悉, 携带人准备将这些鳗鱼苗带至福建进行引种试养殖, 但并未办理任何审批手续。[7]
2. 自然入侵。
外来物种的入侵除去人为因素外, 还有自然传播的途径。通过风力、水流自然现象将外来物种传入。此外, 鸟类等动物在迁徙过程中传播杂草的种子和禽流感。比如, 紫茎泽兰是从中缅、中越边境自然扩散进入我国, 薇甘菊可能通过气流从东南亚传入广东, 麝鼠随前苏联边境河流传入。对于自然途径的外来物种传播, 无法有效的做出预警和预防, 只有寄期望于对生态环境发展的密切跟踪和控制, 一旦发现问题立即进行处理。
二、刑法及相关附属法对外来物种引入的相关规定
目前我国刑法还未有直接针对外来入侵物种的相关刑事立法, 与其相关的是第337条妨害动植物防疫、检疫罪与第413条动植物检疫徇私舞弊罪和动植物检疫失职罪。在其他如《进出境动植物检疫法》 (1992) , 《进出境动植物检疫法实施条例》 (1996) , 《植物检疫条例》 (1983年颁布、1992年修订) , 《植物检疫条例实施细则 (林业部分) 》 (1994年林业部颁布) , 《植物检疫条例实施细则 (农业部分) 》 (1995年农业部颁布) , 《环境保护法》 (***) , 《森林法》 (1984年制定, 1998年修改) , 《野生动物保护法》 (1988) , 《陆生野生动物保护实施条例》 (1992) , 《野生动物保护实施条例》 (1993) , 《野生植物保护条例》 (1997) , 《渔业法》 (1986年制定, 2000年修改) , 《海洋环境保护法》 (1999) 等等一系列的法律法规中都有涉及一些防范外来入侵物种的相关规定。为此我们对现有的刑法及其附属法对防范外来物种所施以的刑事责任进行分析。
(一) 破坏环境资源保护罪。
1997年修订后的《刑法》在第6章增加了一节“破坏环境资源保护罪”的规定, 这可以说是我国惩治环境犯罪立法上的一大突破, 它对于保护环境资源, 惩治污染破坏环境的犯罪提供了有力的保护。该节设置了9个条文 (第338~346条) 涵盖了14种破坏环境资源资源保护的犯罪。其罪名分别为重大环境污染事故罪;非法进境倾倒、堆放、处置固体废物罪;擅自进口固体废物罪;非法捕捞水产品罪;非法猎杀、杀害珍贵、濒危野生动物罪;非法收购运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪;非法狩猎罪;非法占用耕地罪;非法采矿罪;破坏性采矿罪;非法采伐、毁坏珍贵树木罪;滥伐林木罪;非法收购盗伐、滥伐的林木罪。在这14个关于破坏环境的犯罪具体罪名中, 均没有涉及到对引入及释放外来物种的规定。污染环境罪规定“违反国家规定, 排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质, 严重污染环境的, 处三年以下有期徒刑或者拘役, 并处或者单处罚金;后果特别严重的, 处三年以上七年以下有期徒刑, 并处罚金。”这其中对引进和释放外来入侵物种之类的活体动植物, 造成环境污染事故并没有包括, 将外来物种的引入解释为本条文中的“其他有害物质”也非常的勉强。所以将引入和释放外来物种的违法行为视为本条之“污染环境罪”似乎并不可行。除此之外的其他13个破坏环境的罪名更加不适用外来物种入侵引起环境破坏的情形。
(二) 妨害动植物防疫、检疫罪。
1997年《刑法》第337条设立“逃避动植物检疫罪”。2009年《刑法修正案 (七) 》对该罪进行大幅度修改, 将此罪名变更为“妨害动植物防疫、检疫罪”, 该罪名指违反有关动植物防疫、检疫的国家规定, 引起重大动植物疫情的, 或者有引起重大动植物疫情危险, 情节严重的行为。修改后的罪名一是扩大了构罪行为的范围, 由原来只针对违反《进出境动植物检疫法》的行为, 扩展到违反有关动植物防疫、检疫的国家规定的行为。二是将该罪罪状由原来的结果犯扩大到危险犯, 对可能引起动植物疫情并且情节严重者也要科以刑罚。
据《进出境动植物检疫法》的规定, 进出境的动植物、动植物产品和其他检疫物, 装载动植物、动植物产品和其他检疫物的装载容器、包装物, 以及来自动植物疫区的运输工具, 依法实施检疫。同时又规定禁止下列各物进境:动植物病源体 (包括菌种、病毒) 、害虫及其他有害生物;动植物疫情流行的国家或地区的有关动植物、动植物产品和其他检疫物;动物尸体;土壤诸物进境, 发现此类禁止进境物的, 作退回或者销毁处理等等。同时还规定因科学研究等特殊需要引进法律规定的禁止进境物的, 必须事先提出申请, 经国家动植物检疫机关批准。
由此, 《刑法》中妨害动植物防疫、检疫罪的犯罪客体是指国家动植物防疫检疫的管理制度以及人们的生命安全。本罪的客观方面表现为第一是违反进出境动植物检疫法的规定, 逃避动植物检疫的行为。结合《进出境动植物检疫法》的相关规定, 本罪客观方面具体来讲包括以下行为:其一, 不得违法引进《检疫法》中禁止入境的物品, 如动植物病原体 (包括菌种、毒种等) 、害虫及其他有害生物;动植物疫情流行的国家和地区的有关动植物、动植物产品和其他检疫物;动物尸体;土壤。其二, 包括的瞒报、虚报或者谎报检疫审批手续;对已经隔离处理的隔离检疫动植物及其制品擅自调离处理;擅自开拆过境动植物及其制品;擅自抛弃过境动植物的尸体、排泄物、辅垫材料或者其他废弃物的情形。第三是构成本罪并需追究刑事责任增加了“有引起重大动植物疫情危险, 情节严重的”的情形。也就是说妨害动植物防疫、检疫罪必须是引起了重大动植物疫情或有引起重大疫情危险的严重情节方能构成此罪。这是构成本罪的实质要件。本罪主体要件为一般主体, 包括自然人和单位。自然人可以是中国人, 也可以是外国人, 无国籍者。单位犯本罪的, 对单位判处罚金, 对直接责任的主管人员和其他直接责任人员按自然犯罪处理。
综上, 妨害动植物防疫、检疫罪从立法目的上讲, 主要保护的是国家动植物检验检疫的管理制度。为配合国家检验检疫工作的开展, 相关部门特意制订了《进境动物一、二类传染病、寄生虫名录》《禁止携带、邮寄进境的动物、动物产品和其他检疫物名录》《进境植物检疫危险性病、虫、杂草名录》《进境植物检疫禁止进境名录》。从列入名录的内容来看, 更多的是倾向于对具有危险性、病源性的物种, 以及各类传染病、寄生虫。而一般的外来入侵物种本身并没有病虫害, 也不属于以上检疫工作名录之中, 但是引入之后却可能对生态安全产生重大的破坏, 导致巨大的经济损失。而且本罪在罪责形态上要求有严重的危害结果或者有可能产生的严重后果, 而外来物种入侵并产生危害有一个长期潜伏的过程, 短期之内很难显现, 等危害后果产生之后已很难再追究行为人的罪责, 对故意引入外来入侵物种的行为起不到应有的威慑力。所以, 尽管刑法对妨害动植物防疫、检疫罪有了新的规定, 但是仍不足以防范打击外来物种入侵的问题。
(三) 动植物检疫徇私舞弊罪与动植物检疫失职罪。
动植物检疫机关的工作人员在进出境的动植物防疫检查工作中担负着重要角色, 是阻止有病虫害的动植物及种细菌病毒进入国门的重要保障。动植物检疫相关的工作人员一旦出现重大渎职行为, 将对检疫机关的正常活动秩序造成破坏, 对人民的生活乃至整个社会带来严重后果。1991年的《进出境动植物检疫法》第45条规定:“动植物检疫机关检疫人员滥用职权, 徇私舞弊, 伪造检疫结果, 或者玩忽职守, 延误检疫出证, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任;不构成犯罪的, 给予行政处分。”这之后1997年《刑法》便新增了第413条两个罪名, 即动植物检疫失职罪和动植物检疫徇私舞弊罪。
动植物检疫失职罪是指动植物检疫机关的检疫人员严重不负责任, 对应当检疫的物品不检疫或者延误检疫出证、错误出证, 致使国家遭受重大损失的行为。这两个罪名的主体都是特殊主体, 专门针对动植物检疫机关的工作检疫人员在检疫过程的故意或过失行为。动植物检疫徇私舞弊罪, 指动植物检疫机关检疫人员徇私舞弊, 伪造检疫结果的行为。构成动植物检疫徇私舞弊罪, 不要求造成严重后果;造成严重后果, 是动植物检疫徇私舞弊罪的加重情节。
在外来入侵物种引进的检验检疫上, 该罪名对检疫人员同样适用, 但是我们需要注意的是, 对经过审批的外来入侵物种的引进上, 相应的有权审批机关及其工作人员需担负的责任并不明确。最近几年, 我国陆续出台了一批行政规定, 对林木、活体动物、种子的引入均采用了审批制。如《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》里规定国家林业局在收到引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批的申请后, 对申请材料齐全、符合法定形式的, 即时出具《国家林业局行政许可受理通知书》;对不予受理的, 应当即时告知申请人并说明理由, 出具《国家林业局行政许可不予受理通知书》。该办法明确了国家林业局引进陆生野生动物等外来物种种类的行政审批权, 却没有规定错误或者不当的审批造成外来物种入侵引起严重后果相应的国家机关及其工作人员应承担的责任, 对合法的物种引入的行政审批本身缺乏有效的法律监督。
三、建议增加引入、释放外来入侵物种罪
在所有法律手段中, 刑事责任是最为严厉和有效的, 在外来物种入侵的相关规定中, 有必要将某些行为列为犯罪使用刑罚的手段进行打击。如前文分析所见, 遗憾的是我国刑法还未将违法引入外来入侵物种视为犯罪。由于物种传播途径的复杂性, 生态危害的长期潜伏性, 在物种入侵的责任主体认定上都存在极大困难。但是, 从域外的一些立法经验来看, 将引进入侵物种视为犯罪已是大势所趋。如我国台湾地区《植物防疫检疫法》“第二十二条违反第十四条或第十五条规定, 擅自输入或转运者, 处三年以下有期徒刑、拘役或科或并科新台币十五万元以下罚金。” (1) 该条款明确对输入或转运禁止入境的外来物种科以刑罚。
我国首部关于外来物种管理的地方性立法《湖南省外来物种管理条例》 (2011) 中规定了引进外来物种所需承担的刑事法律责任。如该条例第三十一条“违反本条例规定, 有下列行为之一的, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任 (一) 引入或者生产经营一类、二类外来物种的; (二) 引入者、生产经营者向野外扩散、放生或者丢弃一类、二类外来物种的; (三) 引入者、生产经营者造成一类、二类外来物种逃逸、扩散、外泄或者对前述行为不报告、不采取措施控制和清除的。”该条款明确了外来物种的引入者和经营者在某种情况下需要承担相应的刑事法律责任, 可问题依然是对外来物种引入和生产经营行为在何种程度上构成犯罪, 构成何种犯罪, 我国目前刑法的规定很难找到相应的条款。
就外来物种的传播途径而言, 对自然引入等非人为因素传播刑罚当然无法科责, 对有意引入的情况也需具体问题具体分析。有意引入是目前外来物种传播的主要手段, 绝大部分的外来物种都是我们人为有意引进的结果。在人为引进外来物种中, 还需区分有授权的引种和无授权的引种。建议刑法当中增加引入或者释放外来入侵物种罪。对无授权的有意引种进行科责时可以从以下几下方面进行考虑。从犯罪主体上来讲, 应当包括达到刑事责任年龄, 具有刑事责任能力的自然人和法人。可能承担这种责任的主体包括参与农业、林业、养殖业生产或建设的单位或个人。从犯罪主观方面上讲, 即包括主观故意也要包括过失的状态, 即知道或者应当知道其行为已经触犯了国家对外来物种引入管理的相关规定而故意或者放任其行为的发生。具体来讲, 对外来物种的引入者和经营者而言, 在物种引入的过程中其主观心态是知道或者应当知道所引入的物种属于国家禁止或者限制引入的物种, 而故意引入或者引种后进行管理培育。本罪的客体可以表述为刑法所保护的、而为环境犯罪所直接侵犯的人与自然之间的生态关系和为环境犯罪所侵犯的人与人之间的社会关系。最后, 从犯罪的客观方面而言, 引入或者释放外来入侵物种罪指的是行为人逃避检验检疫机关的监管, 采用各种手段引入或者释放外来入侵物种, 或者在经营过程中导致外来入侵物种的逃逸、扩散、外泄。对引入和释放外来入侵物种罪的犯罪结果而言, 不要求危害结果的产生, 只需有违法引入或释放的行为本身即可构成犯罪。对有授权的外来入侵物种的引入, 如果引入者违法释放或者在育种过程中引起入侵物种扩散也应当承担相应的刑事责任。如果由于物种引入的授权者, 审批者和监管者的原因而造成物种入侵, 那么对这些人也要处以相应的刑事责任。
外来物种入侵问题日益显现, 给生态环境带来的后果是灾难性的。目前在防范外来物种入侵的问题上除了强调事先干预, 加强监管, 要求相关机构对外来入侵物种进境的严加拦截排查外, 还需要认识到越来越多的人为故意引入现象的存在, 而我们的法律对此缺乏必要的惩罚手段, 导致这种行为越演越烈。为此, 笔者建议刑法应该尽快增加引入、释放外来入侵物种罪名, 加大对外来物种入侵的保护力度, 弥补相应的法律漏洞。
参考文献
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[3]韩乐悟:外来物种入侵“有意引进”成作茧自缚[EB/OB].http://news.qq.com/a/20090205/000867htm. (2009-02-05) [2014-5-15].
[4]黄伟.外来生物入侵途径与控制析[J].中国科技信息, 2008 (12) .
[5]境外“时尚宠物”频频闯关[EB/OB].http://jsnews.jschina.com.cn/system/2012/05/30/013441586.shtml.2014-05-15.
[6]大蚂蚁搭国际邮件“偷渡”进国门[EB/OB]http://www.chinaias.cn/li Part/New Content.aspx?News Kind=3&ID=211.2014-05-15.
[7]首都机场截获从德国入境大量活鳗鱼苗[EB/OB]. (2014-1-20) http://www.chinaias.cn/li Part/New Content.aspx.News Kind=3&ID=210) [2014-5-15].
注释
1我国台湾地区《植物防疫检疫法》的第十四条的主要内容为非经台湾当局主管机关核准且其公告禁止的特定植物或植物产品不得转运到台湾。第十五的主要内容为有害生物、土壤、附着土壤之植物以及前三款物品所使用之包装、容器等物品, 非经台湾当局主管机关核准, 不得输入或转运。