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摘要：我国海域有偿使用制度实施以来，海域资源的利用效率明显提高，在一定程度上遏制了海域资源的掠夺性使用，同时大大促进了海洋经济增长。但海域有偿使用制度在实施过程中仍需进一步提高海域利用效率、减少海域使用金征收盲区、完善海域使用论证制度、规范海域使用金征管工作
关键词：海域有偿使用制度；确权海域面积；海域使用金；海洋生产总值；海域使用论证
中图分类号：F124.5
文献标识码：A
文章编号：1007-7685（2015）01-0033-05
一、我国海域有偿使用的实施现状
我围海域有偿利用始于1993年颁布并实施的《国家海域使用管理暂行规定》，该暂行规定对海域资源的有偿利用做出相关规定，目的是解决海域使用中的“无序、无度、无偿”现象，确保海域的可持续利用。该暂行规定的实施对解决我国海域使用中的突出问题发挥了积极作用，但囚其缺乏统一规范，属于部门规章且仅制定了各地的海域使用金征收标准，法律层次较低，权威性不强，导致在实施中困难较大，难以从根本上解决海域资源掠夺性开发利用问题。2001年10月27日，全国人民代表大会通过《中华人民共和国海域使用管理法》，确立海域资源产权制度和海域有偿使用制度，明确规定海域属于国家所有，并确定以征收海域使用金的形式行使海域使用权，并于2002年1月1日开始实施海域有偿使用与1993年《国家海域使用管理暂行规定》相比，《海域使用管理法》更具权威性和规范性，其颁布与实施标志着我国海域有偿使用的正式开始。我国海域有偿使用制度实施以来，不仅使海域使用金大幅增加，而且使海洋管理部门能力得到明显提升，同时对增加财政收入发挥了重要作用。我国海域有偿使川金征收的区域范围包括辽宁省、河北省、天津市、山东省、江苏省、上海市、浙江省、福建省、广东省、广西壮族自治区、海南省。海域使用金征收用海类型包括渔业用海、交通运输用海、工矿用海、旅游娱乐用海、海底工程用海、排污倾倒用海、围海造地用海、特殊用海、其他用海。目前，我国海域有偿使用的总体情况如下：
（一）确权海域面积与海洋生产总值同势增长
2002 - 2013年，我国确权海域面积明显增加。2002年确权海域面积为222 473公顷，2013年确权海域面积为349 587.6公顷，约为2002年的1.6倍。同时，我国海洋生产总值也呈逐年上升趋势2002年海洋生产总值为11270.5亿元，2013年海洋生产总值为54313亿元，约为2002年的5倍，可见，我国确权海域面积与海洋生产总值为正相关关系，且同势增长（见图1）。
（二）海域使用金与沿海地区地方财政收入同势增长
2002-2013年，我国征收海域使用金呈现逐年上升趋势。2002年征收海域使用金为1.2亿元，2013年为108.9亿元，约为2002年的91倍。同时，沿海地区地方财政收入也呈逐年上升趋势。2002年沿海地区地方财政收入为5111亿元，2013年为37740.1亿元，约为2002年的7.4倍。海域使用金占沿海地区地方财政收入的比例由2002年的0.02%增长为2013年的0.29%，增长12.3倍。可见，我国征收的海域使用金与沿海地区地方财政收入为正相关关系，且同势增长（见图2）。
（三）海域利用面积增长率大于海洋生产总值增长率
2002-2013年，我国确权海域面积增长率大于海洋生产总值增长率（见表1），说明我国海域利用的整体效益有待提升，海洋经济发展尚未摆脱对海域资源消耗的依赖，转变海洋经济增长方式任务艰巨。同时，我国海洋生产总值和国内生产总值呈现交替增长势态，但其总体趋势一致（见图3、图4）。
综上，可得出以下结论：
第一，2002-2013年，我国海域有偿使用制度的实施，大大提高了海域资源利用效率，在一定程度上遏制了海域资源的掠夺性使用，在我国海洋综合管理和海洋经济发展中起到极其重要的作用，促进了海洋经济乃至整个国民经济的增长。第二，2002-2013年，我国确权海域面积和海洋生产总值明显增长，两者为正相关关系，且同势增长。第三，2002-2013年，我国征收海域使用金总量增长90多倍，单位面积海域使用金增长60多倍。海域使用金的征收对国家财政收入和沿海地区地方财政收入的增加做出重大贡献。第四，我国海洋经济增长尚未摆脱对海域资源消耗的依赖，仍处于由资源依赖型向集约利用型转变过程中，转变海洋经济增长方式刻不容缓。
二、我国海域有偿使用的现存问题
（一）海域利用效率有待提高
我国海域利用面积增长率大于海洋生产总值增长率，说明我国海域利用效率不高，投入较大，收益较小、、我国海洋经济的粗放式快速增长直接导致用海规模不断扩大和海洋资源过度消耗，海域开发和利用呈现外延式扩张趋势，忽视海域资源的内涵发展和立体综合开发与利用。同时，还存在大量海域资源处于闲置和未开发状态，浪费现象严重。
（二）海域使用金征收存在盲区
我国海域使用金征收盲区主要体现在对立体综合用海的有偿使用方面。随着海洋空间开发项目的大量涌现，海上机场、海上桥梁、海上游乐园、海底隧道、海底电缆与光缆、人工岛等不断出现，使海洋空间开发利用的立体化趋势十分明显，并呈现海上、海面、海中、海底多层次立体化态势。因此，海域空间资源开发的综合化和立体化已成为必然趋势。海洋资源的空间分布特性和多功能特性决定其开发利用的立体性。立体综合开发海洋资源，可提高海洋资源的综合利用效率，优化海洋空间格局。但我国现行海域有偿使用制度对立体化用海缺乏有偿利用规定，造成相应的“制度空白”和“征费盲区”。
（三）海域使用论证制度仍需完善
在海域使用中，部分沿海地区出现了用海项目“边论证.边施工、边办证”的现象，甚至出现先开上后论证的现象，使海域使用论证环节形同虚设，海域使用审批流于形式，海域使用程序严重违规。这给海洋管理部门的工作带来极大的困难，同时也扰乱了国家和地方海域使用管理的正常秩序。据全国海域使用现状调查资料显示，除天津市不存在未确权用海外，其他沿海地区均存在未确权用海情况。其中，广东省、上海市、浙江省、福建省和江苏省未确权用海占本省用海比例较大，分别为95%、81.7%、45.2%、38.6%和34%。海南省、广西壮族自治区、河北省、山东省和辽宁省未确权用海占本省用海比例较小，分别为25.6%、24%、14%、10.2%和7.8%。另外，目前我国有关海域管理的法律法规尚未对海域使用论证的公众参与做出规定。开展公众参与并获取科学的公众信息，加强用海单位与公众的双向沟通，明确界定利益相关者的范围等问题尚未得到妥善解决。（四）海域价格评估体系有待完善
由于海域价格评估体系不完善，不具备科学合理的海域使用金征收标准，致使海域使用金与海域使用价值相违。同时，由于部分评估机构缺乏相应的技术标准、技术规范和技术装备，缺乏相关的专业知识和经验，海域评估具有一定的盲目性，评估质量难以保证。海域价格评估体系的不完善影响了海域使用权的商品化、市场化进程，对海域有偿使用制度的有效行使形成障碍。
（五）海域使用金征管工作尚待规范
目前，我国海域使用金征收存在同类海域、相同用海类型在不同沿海地区的海域使用金征收标准不同的现象。各级海域管理部门对相同用海的使用金征收标准不一致并呈现较大的随意性，特别是基层海域管理部门对海域使用金征收的裁量权过大，有的沿海地区甚至将海域使用金等同于税收，以减免海域使用金的办法鼓励开发利用海域资源的投资行为。海域使用金的减免权行使不规范，不仅违背国家有关政策和规定，同时也阻碍国家海域所有权的有效行使。另外，在海域使用金征收和使用方面也存在诸多问题。如，海域使用金缴纳不及时、执行力度不够、拖欠现象严重；海域使用金上缴数额不足、上缴上级财政的使用金没有达到规定比例、自收自支现象严重；海域使用金使用不当，未用于海域整治、保护和管理等。
三、完善我国海域有偿使用制度的建议
（一）提高海域利用效率
1.提高海洋产业的用海效率。一是海洋第一产业集约用海。海洋第一产业用海应改变高投入、高消耗、低质量、低产出的经济增长方式，延长海洋渔业产业链，提高劳动生产率，降低物耗水平，提高经济效益，减少海洋资源浪费，遏制海洋生态环境破坏，促进海洋农牧化的推进和发展。按照“限近促远，以养补捕”的原则，合理利用近海渔业资源，积极发展远洋渔业。二是海洋第三产业优先用海。将滨海旅游业和海洋交通运输业作为海洋主主产业，重点支持和发展。大力发展滨海旅游业，开发休闲、度假、娱乐、探险等有特色的滨海旅游业，开发海洋旅游精品，强化高端、高影响力的海洋旅游品牌建设，进一步建设旅游综合配套设施，提供“吃、住、行、游、购、娱”一条龙服务，打造名牌滨海旅游度假区。同时，大力发展海洋交通运输业，加强港口、深水航道建设和港口集疏运通道建设，加强国际航运中心和港口群的建设，调整码头结构，快速发展海洋服务业。从而，推动海洋产业结构向“三、二、一”的高级化阶段发展。三是满足海洋新兴产业用海需求。在用海方面，应充分保证新兴海洋产业的用海需求，发挥新兴海洋产业的巨大潜力，使其成为带动海洋产业结构优化的主要动力。海洋生物医药、海洋高端装备制造、海洋新能源、海水淡化和海水直接利用、深海矿物开发等产业属于战略性新兴产业，其对海洋经济的贡献率将成为海洋产业结构调整的决定性因素。因此，应继续保持新兴海洋产业的良好发展势头，大力发展海洋高端产业，不断延长产业链，培育优势产业群。
2.运用现代海洋科技提升用海效率。深入实施“科技兴海”战略，以科技创新驱动海洋经济发展：利用现代科学技术，对传统的用海方式进行改造升级，拓展海域资源利用领域，使海域使用类型结构更加合理和协调。加快培育海洋新兴产业，优化海洋开发空间布局，加大海洋产业发展过程中共性关键技术的攻关和推广，不断拓宽产业领域，为海洋产业培育新的增长点，提高海洋科技对海洋经济的贡献率，以现代海洋科技提升用海效率。
（二）减少海域使用金征收盲区
1.设立立体综合用海的海域使用权。目前，我国的海域使用采取“平面式”计价方式，已无法满足立体综合用海需求，因此，设立海洋资源资产的“三维产权制度”势在必行。在设置海域使用权时，既要考虑海域使用的立体空间情况，还要考虑用海项目的排他性或兼容程度。对排他性强的用海项目，可设置单一功能的海域使用权；对相互兼容或互不排斥的多功能海域用海项目，可设置多个海域使用权。多功能海域使用权需在国家海洋功能区划框架下、在用海项目互不排斥的前提下，在海上、海面、海中、海J芪分别设立，并征收相应的海域使用金。
2.实现海域利用的立体动态计价。现行海域使用价格尚未考虑海域价格受通货膨胀等多种因素影响的变动性，缺乏对海域价格动态变化的考虑。海域使用价格是由效用、稀缺性和需求三者交互影响所形成的，是随着这些因素的变动而变动的，海域使用价格体系也必然要随时间变化而变化。因此，我国海域有偿应使用采取立体动态计价方式。
（三）完善海域使用论证制度
1.严控海域使用程序。完善海洋使用相关法律法规，海域使用论证的良好法制环境，实现依法用海、依法管海。科学论证、严格审批用海项目，其中最关键的环节是审批，只有严格审批才能促进科学论证，只有科学论证才能为严格审批提供技术支撑。对未批先用等违规用海项目加大惩罚力度或撤消用海项目。对用海过程中违反法律法规情节严重者，追究法律责任。以法律法规约束海域使用论证制度实施过程中相关人员的行为，推动海域使用论证制度实施的规范性。
2.完善海域价格评估体系。科学估算海域资源的使用价值。以海洋功能区划为依据，根据各沿海地区经济和社会发展水平、海洋环境及资源状况、海洋空间规划、海域区位条件、海域利用潜力和效益、不同用途用海的收益情况、海域使用市场供求变化趋势与海域政策等，科学评定和估算海域资源的使用价值、根据不同类型用海，确定海域质量评价指标体系，建立完善的海域价格评估指标体系和方法体系，建立海域价格评估的技术标准体系，为海域有偿使用管理和海域使用金征收标准制定提供依据，并确定海域使用金的征缴范围和额度。
3.按照海洋功能区划用海。项目用海应与相邻功能区协调一致，海域使用论证应视项目用海类型的具体情况而定，重点分析和评价用海项目与所在海域的海洋功能区划的符合程度及对所在海域海洋功能区划的适宜性和排他性。同时，不仅考虑用海项目与海洋功能区划的衔接问题，还应考虑对相邻功能区是否具有负面影响，以确保海域使用的科学性和安全性。依据海洋管理的法律法规，对不符合海洋功能区划的用海项目应加大海洋功能区划符合性管理力度，从审批环节杜绝此种违法用海现象的发生，加强海域使用动态监测系统在海域使用管理中的作用，保证科学、合理、有序地使用海域资源
4.公众参与海域使用论证。公众参与是《中国环境法》的基本原则，也应将其贯彻落实到海域使用论证上，从而使用海者的合法权益得到保障。在海域使用论证中，明确界定用海项目的利益相关者，包括用海项日附近的公众、与海洋资源管理有间接利益的当地社区、非项目所在地的海洋资源使用者、负责海洋管理的相关政府部门、各相关组织、媒体和学术机构、用海项目产品的最终消费者等。实施海域使用论证的公众参与，把用海工程将引发的资源、环境、产业变化通过适当方式传递给利益相关者，可使用海单位和利益相关者在充分交流沟通的基础上达成用海协议，进而减少用海冲突，提高用海项目的成功率，提高海域使用管理的效能，实现经济、社会、环境和资源的协调发展。
（四）规范海域使用金征收和监管工作
1.制定统一的海域使用金征收标准。对同一等级海域、同种用海类型的用海项目，制定统一的海域使用金征收标准和合理的海域使用金征收范围，采取相同的海域使用金征收办法，做到海域使用金征收标准统一、有法可依、有章可循。海域使用金的减免应按国家规定的减免范围实施。如，海洋捕捞渔民被迫转业转产养殖等用海政策上给予优惠和适当照顾；因不可抗力自然灾害严重受损的养殖业主在一定年限内减免海域使用金等。同时，建立海域使用金减免的法律制度，规范减免行为，各级地方政府无权对不符合国家海域使用金减免规定的任何用海项目进行海域使用金减免。
2.加强海域使用金监督和管理。合理确定海域使用金的各级财政分配比例，兼顾中央和地方利益加强海域使用金的征收和监督管理工作，确保海域使用金按规定比例上缴中央财政和地方财政 落实“收支两条线”要求，加强海域使用金管理和监督检查。在规定期限内逾期不缴纳海域使用金的企业或个人，应加收滞纳金。违反规定擅自减免、缓缴、截留、挤占、挪用海域使用金的企业或个人，应严格按照《财政违法行为处罚处分条例》有关规定予以处理，依法追究责任。