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一、研究的意义与现状
政府职能，亦称政府功能，是指政府在社会公共事务管理方面应当承担的职责或任务。相应地，政府人力资源开发管理职能当然是指政府在整个社会（而不仅仅是国家机关工作人员）人力资源开发中应当管什么、承担什么职责。
众所周知，在当今世界，人力资源是已成为第一资源，是国家、地区乃至社会单位间竞争的核心。因此，研究政府的[本文转自DyLw. Net专业提供代写毕业论文的服务，欢迎光临Www. DYlw.NET]人力资源开发管理职能及其实现方式，正确和充分发挥政府的作用，对于促进国家或地区经济社会发展、增进国民福祉，具有重要的现实意义。同时，研究这一问题对于创新现代政府职能理论具有重要的学术意义。
人力资源开发理念源自企业管理。20世纪60年代以来，随着科学技术的发展和知识经济的来临，在企业管理中，传统的以“事”为中心的人事管理逐步被以“人”为中心的人力资源管理所替代。企业的人力资源开发的核心，是通过物质及精神手段最大限度地调动员工的积极性、主动性和创造性，开发人的潜能，达成企业经济效益的最大化目标。
现代管理科学发展的规律是，公共管理总是被企业管理所引领。从产生于20世纪初的泰勒企业管理理论被引入政府管理领域到当代美国等西方国家的“再造企业家政府”，每一次重大的企业管理的变革都会或多或少、或迟或早地影响公共管理。毫无疑问，目前，企业人力资源开发理论已影响到了公共管理部门。例如，中华人民共和国人事部早在20世纪90年代就提出了将“整体性人力资源开发”作为本部门的工作目标，一些名为“政府部门的人力资源开发”的教材或著作已问世。但是，严格地说来，至少在现阶段的中国，政府人力资源开发管理职能从实践到理论都十分薄弱。从实践方面来说，目前我国政府人力资源开发管理主要注意到了国家机关工作人员，对社会人力资源开发管理则比较缺位，中国频频发生的矿难就是这种缺位的注脚;理论研究方面的薄弱更是显而易见。如前述一些“政府部门人力资源开发”著作只涉及公务员管理，而科学意义上的政府人力资源开发应当包括公务员队伍在内的整个社会人力资源的开发管理。
二、历史考察
虽然人类社会很早就存在国家人力资源开发政策，如古代斯巴达人实行人种优选优育政策，中国古代也存在开明统治者“唯才是举”的理论与实践，但自觉地、人性化地、系统地人力资源开发管理只有现代政府才可能实现。
在古代社会，政府职能比较简单，即政府仅限于国防、外交、税收和社会治安等事务的管理。更主要的原因是，当时社会政治文化与制度十分原始和落后，“以人为本”的现代人力资源开发理念不可能成为政府执政原则。虽然资本主义国家的诞生带来了现代民主制度，但直到20世纪70年代以前，资本主义国家奉行肉弱强食的社会政策，并未推行人性化的人力资源开发管理制度。在当代西方国家，由于广大人民的长期斗争以及人力资本在国际竞争中的作用凸现，政府越来越注重人力资源开发管理。因此，在当今世界，无论其社会性质如何，人力资源开发已成为政府的重要职能。例如，美国联邦政府设置了国家人力资源发展部、国家人事管理办公室和国家人才制度保护委员会共同承担国家人力资源的开发管理。
三、职能目标
弄清政府人力资源开发的目标是正确实现政府人力资源开发管理职能的关键。政府人力资源开发虽然与企业有诸多相同或相通之处，但它们的区别也是十分显著的。从相同或相通之处看，经济效益都是二者的重要目标。企业人力资源开发的主要目的，是开发员工的潜力，为实现企业经济效益最大化服务，政府人力资源开发则是为了加快国家社会经济的发展，实现国家富裕和强大的目标。而二者的本质区别在于，经济效益是企业人力资源开发的最主要和最终目标，而社会效益才是政府的主要和核心目标。
什么是人力资源开发的社会效益呢？简单来说，人力资源开发的社会效益是指，在人力资源开发过程中，将人力资源的主体——人作为主要和最终目的，而不仅仅是将其作为获得经济效益的手段。具体来说，就是要为劳动者提供人性化的工作条件和环境、保障劳动者的经济利益、尊重劳动者的人格，最高境界是帮助劳动者达到自我发展乃至自我实现的目标。
显然，人力资源的社会效益应当也只能是政府的主要目标。虽然我们不排除一些企业也注意社会效益，如实行人性化管理、注重员工职业生涯发展，甚至真心实意将员工的自我实现作为自己的企业目标，但从企业的根本特质来看，这都不是其核心目标，当然也不可能成为普遍现象，更不可能成为其法律责任。相反，在现代民主社会，政府作为公共利益的代表者和实现者，将社会效益作为主要和核心目标是必然的。现代政府人力资源开发管理的目标应当是：社会效益优先兼顾经济效益，简单来说，就是公平优先兼顾效率，具体来说就是：位得其人、人尽其才、社会和谐、国民幸福。
四、基本原则
原则是达成目标的根本保障。要实现在上述政府人力资源管理目标，必须遵守以下几项原则。
1、以人为本、劳动自主
“以人为本”，就是以人为中心，将人作为目的而不纯粹作为手段或工具。根据这一原则，政府举凡制定人力资源开发管理法规、制定人力资源开发规划、进行社会管理等都要以人为中心，充分考虑和尊重个人的发展，加强对各类社会组织用人的监管，严惩侵犯劳动者合法权益的行为。与以人为本原则相关联的，就是劳动自主，即充分尊重劳动者的意愿。
2、市场主导、政府引导
社会发展的经验证明，人力资源同其他资源一样，最有效率的配置方式是市场配置资源。20世纪80年代以来，中国之所以放弃原有行政手段配置人力资源的方式，就是因为传统的方式没有效率，“人才归单位所有”、“终身制”等制度严重压抑了劳动者的主动性、积极性和创造性。同样，市场配置资源还是实现“以人为本，劳动自主”的最有效手段。因为市场是“天生的平等派”。在商品交换过程，“不但尊重自由和平等，而且自由平等是它的产物;它是自由平等的现实基础。”商品交换的唯一法律前提是“任何人对自己产品的所有权和自由支配权”因此，市场配置资源或商品交换的过程，实质上就是为法律所确认和保障的自由、平等和所有权的集合体。
根据“市场主导、政府引导”的原则，人力资源开发应当以市场调节为主体。公务员聘用也好，企业或其他社会组织人员录用也好，都应当根据“双向选择”的原则，通过市场配置资源方式实现，政府不应当进行行政干预。在这个过程，政府的责任是引导和监管，如通过人力资源开发规划引导和影响人力资源市场，对损害劳动者权益的进行监管等。
3、公平优先、兼顾效率
公平与效率的关系，实际上也就是前面所分析的社会效益与经济效益的关系。公平与效率是现代社会发展的基本矛盾，当然也是人力资源开发过程中的基本矛盾。在这一对矛盾中，政府与企业及其他社会组织的取向当然会有区别。后者当然是趋向于效率，甚至只考虑效率，正如我们前面分析的那样，这是由其组织目标决定的。同样，基于组织的公共特性，实现公平的社会目标自然由政府承担。但是，作为公共利益的代表者，政府也必须考虑社会长远发展和企业等社会组织的个体利益，这就是要兼顾效率。举例说，政府应当制定最低工资标准，以防止资方侵害雇员的经济权益。这个工资标准不能太低，为的是保护雇员利益，实现社会公平，但也不能太高，以免影响资方的积极性，进而妨碍国家或地区长远的经济发展，也就是要求兼顾效率。当然，在实际操作中，最低工资标准要考虑很多因素，如国家或地区基本生活费用、经济发展水平等。
五、职能内容
政府人力资源开发管理职能的内容，是指政府在人力资源开发中应当承担的具体任务，可概括为如下几个方面。
1、制定规则
规则是社会组织或个人行为的准则，是社会和谐、有序运行的基本条件。现代社会是法治社会，规则主要表现为法律制度。人力资源开发方面的法规具有广泛的内容，如最低工资政策、劳动安全、劳动争议仲裁、禁止雇佣未成年人、禁止雇佣中的性别等歧视、劳动保险等等。显然，在古代社会，这些问题国家或政府一般不予干预，任由社会自主约定规则，但在现代社会则必须由政府制定法规。其中原因主要有二：一是现代社会经济高度发达，劳动交换关系广泛存在，必须有（国内、甚至国际）统一和权威的规则才能保持社会的良性运行;二是现代政府是民主和公共的政府，维持基本的社会公平、公正是其职责。
2、宏观调控
宏观调控是指各级政府制订人力资源开发宏观规划或其他政策措施，对社会人力资源进行调节和控制。现代社会的发展已经证明，市场是有缺陷的，迷信市场会导致社会发展的低效率、甚至负效率。所以，在当今世界，政府的宏观调控对一个国家或地区经济的协调快速发展具有决定性意义。同样，政府的宏观调控对人力资源的有效开发利用也具有十分重要的意义。譬如，目前我国采取的选拔大学生下基层和去西部的做法就是对人才市场供求状况的政策调控，此举对于缓解大学生就业压力和培养人才具有重要意义。
3、信息服务
信息服务是指政府有关职能部门定期提供人力资源市场（包括国际和国内）信息，以便人力资源供需三方（培养单位、用人单位和求职者）作出符合市场的抉择，尽量减少人力资源的浪费。中国现阶段出现的“人才过剩与人才不足并存”现象就与政府信息服务缺位有很大的关系。比如说，每个高校都期望培养适销对路的人才，但是，市场究竟需要什么样的人才、需要多少，他们无法获得准确的信息，因而很难制定适应市场的培养计划。这就需要政府引导和提供服务。政府可通过定期发布社会对人才层次、结构、素质等需求信息及政府的政策导向，引导各类学校进行专业结构、人才素质培养等方面的调整，改变目前各类学校的人才培养与社会需要脱节的状况。
4、市场监管
主要是政府有关职能部门对人力资源法规的执行状况的检查监督，以及处罚违法情况。
5、争议仲裁
主要是指政府作为中立者，依据有关法律法规，对劳动争议进行调解和裁决。在现代社会，由于劳动交换关系广泛存在，劳动争议也大量存在。这些争议或纠纷，法院当然可以介入，但主要还应当由政府承担消解任务。主要是因为：一是这些争议量大面广，法院难以负担;二是由于政府仲裁无须交纳费用且程序简便，有利于减轻当事人的负担。
6、权益保障
权益保障主要是指维护劳资关系中劳方的利益，减少和防止恶意损害劳动者权益的情况发生（如人才招聘中的坑蒙拐骗、克扣工资福利等现象）。但也包含保护资方的合法权益。如，对泄露或出卖企业商业秘密的行为应列为犯罪行为予以打击。
7、中介服务
在中国这类市场还不发达的国家，政府还应当承担一些中介服务，包括人才评价、人才交流、人事考试等。这类中介服务主要可以由政府主办事业单位来承担，它们应当是专业性和非赢利性的，并具有独立法人资格，决不能成为政府部门创收的工具。在中介服务市场成熟后可完全实行民营化。
六、职能的实现方式
职能的实现方式，是指政府履行职能过程所采取的方式、方法和手段。在政府管理问题上，核心问题有两个，即管什么、怎么管。前者就是政府职能，后者指政府管理手段或方式，只有解决这两个问题才能实现政府管理的科学化、效率化。所以，职能与管理方式是一个问题的两面，它们密切联系，互相影响，不可分割。
从宏观层面来说，政府管理的基本手段（或方式）主要有行政手段、法律手段、经济手段和社会化手段。而且，历史已经证明，在市场经济条件下，政府管理手段的科学选择应以法律、经济手段和社会化手段为主，以行政命令手段为辅，但具体到某一社会事务的管理，则内容不尽相同，仍有研究之必要。
从人力资源开发管理来说，法律手段就是要完善人力资源的培育、使用、流动、权益保障、评价、市场监管等各环节的法律规定，使人力资源开发管理有法可依;经济手段当然是运用经济杠杆，调节人力资源的供求与流向。如国家采取经济奖励措施鼓励人才到西部或贫困地区去服务、对接受残疾人就业达到一定数量的企业单位实行税收优惠等。经济手段可以依时间、地点和情况等的不同，灵活多样，需要积极探索。
值得特别讨论的是社会化手段问题。政府职能社会化是当今世界发展的一个明显趋势。它是政府将应当自身管理的一些公共事务转移给社会组织，利用社会组织或个人的力量完成政府目标。在人力资源开发管理领域，社会化手段前景广阔，大有可为。培育、使用、保障等人力资源开发的各环节都可以涉及社会化管理。如在培育方面，可以通过鼓励举办民办教育机构减轻国家财政负担。在劳动者权益保障方面，可以通过法律援助、强化工会职能等方式达到政府社会公平的目标。
七、中国政府人力资源开发管理实证分析
1、历史回顾与现状分析
在计划经济时代，中国的人力资源开发管理是一种计划管理模式。其特点是劳动者的一切，包括培养、使用、流动与保障、甚至私人生活等都由政府统一计划管理。这种高度集中的计划管理模式的优点是，能在短时间内集中人力资源发展一些大项目，但事实已经证明，这种管得过多、过细、过死的计划模式损害了劳动者的自主权利，不利于调动劳动者的积极性、主动性和创造性，最终是既不公平也无效率。
改革开放以来，政府逐步放开了对人才的管制，劳动者自主权利得到扩大，人力资源市场调节的机制逐步形成。但另[本文转自DyLw. Net专业提供代写毕业论文的服务，欢迎光临Www. DYlw.NET]外的问题又出现了：放任自流，政府由“越位”（管得过多、过细）到“缺位”。具体来说，人力资源的宏观调控、信息服务、市场监管等许多政府应当做的事情没有做好，或者根本没有做。传统的计划体制被销蚀了，适应新形势需要的新体制、新机制还未系统建立。
2、改革建议
系统清理有关法规和政策，对现有的法规和政策进行修订或废止，制定适应时代需要的新法规和政策。健全政府人才管理机构，具体可考虑设置人力资源开发管理委员会，整合组织、人事、劳动、统计、教育、工会等党政机构的力量，协调人才管理与服务工作。科学地界定政府的人才管理职能：可考虑定位为宏观调控、信息服务、市场监管、环境营造、权益保障和人才评价服务。如，从宏观调控和信息服务方面看，政府可通过定期发布社会对人才层次、结构、素质等需求信息及政府的政策导向，引导各类学校进行专业结构、人才素质培养等方面的调整，改变目前各类学校的人才培养与社会需要脱节的状况;从市场监管方面说，政府应当加强对诸如人才招聘中的坑蒙拐骗、克扣工资福利等现象的制裁。
【参考文献】
[1] B.F.Kiker：The Historical Roots of the Concepts of Human capital[J]. Journal of Political Economy，1966（74）.
[2] 萧鸣政：中国政府人力资源开发概论[M].北京：清华大学出版社，2004.
