浅谈公共管理体制设计的思考

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　　[关键词]公共管理;体制设计;影响因素

　　[摘要]我国公共管理体制的改革引起了各界的高度重视，对于如何设计改革方案，可谓仁者见仁，智者见智。在改革进入触及到深层次问题的攻坚期，改革方案的设计必须考虑周全，要在思维方式上跳出!两极思维的藩篱，充分考虑改革环境的种种复杂因素，避免在理论框架上过多地受此起彼伏的西方理论的影响，对体制改革中的成败得失，要深入辨析研究，不能轻易照搬或移植。如今，三农、城乡社会保障、弱势群体的处境、公共卫生、社会控制弱化等社会问题已成为学术界关注的焦点。学者们从各自的知识背景或工作领域出发，设计出种种治理对策或解决方案，可谓中国式的!管理理论丛林时代。

　　随着我国公共管理体制改革的深入，要求社会问题的解决方案越来越复杂，从单学科(单领域)来设计改革方案(或提出改革对策)的局限性越来越明显。因此，有必要超越传统的理论思维范式，结合我国公共管理体制改革实践所提出的具体问题，以问题解决为导向，综合现代政治学、经济学、法学、社会学、哲学等学科的研究成果来进行。国内外的改革教训要吸取，国外的改革理论也可以借鉴，但要真正解决我们所面临的改革难题，切不可只借鉴一种理论模型，依靠一套改革方案，要充分考虑改革中的各种复杂因素。在本文，笔者无力为体制改革建言献策，只想为试图设计改革方案的人们提个醒，影响公共管理体制改革的因素很多，再加上中国问题的复杂性，切不可简单对待。

　　一、思维方式上，要跳出!两极思维藩篱

　　长期以来，非此即彼的两极思维在很大程度上统治着人们的头脑。在哲学通俗化的年代，人们常常把矛盾的对立统一规律概括为一分为二，这给人一种印象，好像任何事物都可以分为两半，好的或坏的，优点或缺点，阴面或阳面等，从理论上讲，要辩证看待，两方面都兼顾，但在实际操作上往往只重视了一面，而舍弃了另一面。其实，矛盾并不是一个实体概念，而是一个关系范畴，任何事物当它们彼此之间发生关系时，就必定是既排斥又联系，既对立又统一的。以往，我们对待计划与市场、宏观与微观、集中与分权等问题，总难以逃出这种!两极思维?的束缚。在公共管理体制改革上的突出表现就是!一统就死，一放就乱。今天，科技革命和社会实践的发展为人类思维范式的转换提供了可能。中国社科院研究员李德顺提出新世纪人类思维转换的趋势表现在:从实体思维到关系思维，从客体思维到主体思维，从单向思维到多向思维，从静态的直观思维到动态的变革思维#。因此，在设计公共管理体制改革方案过程中，必须要突破两极思维。

　　市场化改革?已成为一种改革方向，是设计体制改革方案的重要坐标，但市场化并不是唯一的。

　　目前，政府与市场的职能分工问题还没有真正解决，这不可避免地制约着当前公共管理体制改革切实有效地进行。我国经济领域的改革实践已经证明，由市场进行资源配置的确能获得比政府计划管理更高的效率，在经济领域进一步推进市场化改革是毫无疑义的。但是，市场不是万能的，有很多事情通过市场手段是解决不了也解决不好的，只能依靠政府来做。西方国家出现的市场失灵和政府失灵?的问题，从一定程度上反应出!两极思维?的弊端。

　　1、神化市场的结果只能导致市场失灵

　　从西方国家发展市场经济的历程中我们可以看到，市场调节这只!看不见的手?有其能，也有其不能，如果把市场神化，无视市场的局限性，完全摒弃政府对市场干预，仅靠市场自身的功能进行调节，必然导致!市场失灵?。本来意义的市场失灵是指资源配置无效率，当理想的市场经济的任一假设条件得不到满足或不能成立时，就会出现这种市场失灵即资源配置缺乏效率的状态。20世纪80年代以来，西方经济学家对!市场失灵?理论的研究有了重大发展，从研究本来意义上的市场失灵(即资源配置无效率)发展为研究广义的市场失灵(即微观经济无效率，宏观经济不稳定，社会不公平)。

　　我国市场经济的发展是沿着与西方国家截然不同的历史路径进行的。西方国家的市场是自发、内生的，市场失灵是在市场高度发达之后出现的，而我国的市场经济发展道路则是外生的、政府主导的，或者说是由市场以外的力量强加的。正因为如此，我国的市场是不发育和残缺的市场，不存在西方意义上的!市场失灵。当然，在公共管理体制改革过程中，也存在着市场化!过度?的问题，如我国的公共服务部门的企业化转制问题等，这也是需要注意的。

　　2、政府干预过度又必然造成政府失灵

　　随着广义市场失灵理论的形成和发展，西方很多经济学家对政府承担经济调控职能的必要性取得了共识。在他们看来，管得最好的政府并不是管得最少的政府，而是管得最合适的政府。政府调控的必要性源于市场失灵，政府的目的在于矫正市场失灵。一些西方经济学家提醒人们，对市场的热情应适当降温，对市场机制的作用不要过于迷恋。

　　但是，政府干预也非万能，同样存在着!政府失灵的可能性。政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补因市场失灵维持市场机制正常运行的合理需要。另一方面，则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补!市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。

　　政府干预的一个前提条件是，它应作为社会公共利益的化身对市场运行进行公正无私的调控，但现实中的政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓!内在效应?现象确实存在。这种现象的存在，让政府干预成为替代市场的主导力量，其结果只能导致政府失灵，用!失灵的政府去干预失灵的市场必然是错上加错，使失灵的市场进一步失灵。但客观存在的市场失灵又需要政府的积极干预，守夜人似的消极政府同样无补于市场失灵，造成政府失灵。因此，政府不干预或干预乏力与政府干预过度均在摒弃之列。

　　可见，社会问题的解决不能过分偏向一极，同时，除了依靠政府和市场两种手段外，肯定还有其他办法。近年来，非营利组织的兴起及其实际作为，从一定程度上为公共管理体制改革提供了新的启示。

　　这些组织以满足公民对公共服务的特定需求为基础，重视公共服务供给和公共问题解决过程中的公民参与，注重问题的识别，以解决公共问题的实际行动证明自身的价值，重视为社会公正具体做些什么。

　　二、改革环境上，要充分认识中国问题的复杂性

　　改革开放以来，我国社会在经济、政治、文化、价值观等诸多方面发生了革命性变革，标志着我国社会在整体上已经进入到一个从传统向现代的转型时期。在这历史性转型期中，我国公共管理体制也面临着从未有过的挑战。这种挑战是全方位的、巨大的。公共管理系统对外界压力和挑战的适应与回应程度，直接关系到中国现代化建设的成败，也关系到我国政府的生存与发展。

　　1、全球化问题全球化是全世界共同面临的一种发展趋势，也是公共管理体制改革面对的新环境，WTO是经济全球化发展趋势的集中体现。全球化的过程是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾等各种因素相互联系、相互影响的过程。全球化是民族国家解决人类共同面临的生存与发展问题的左右变数，使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着民族国家都要根据这种新型关系进行改革，使本国公共管理的理念、政府职能和运作方式与之相适应。

　　在此背景下，政府公共部门的基本运行方式、公共部门与市场和社会公众之间关系的基本定位正在发生变化。公共部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系开始演变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。为此，世界各国普遍采用在公共部门和管理中引入竞争与市场机制以及成本与效率观念、绩效管理、顾客至上等措施。

　　这要求:一方面，不能一味地固守狭隘的民族利益而无视全球化的浪潮;另一方面，也不能过于强调全球化对民族国家权力的侵蚀而否认自身的公共管理理念，在公共管理体制改革上也要强调!全球化思考，本土化行动的思想。

　　2、信息化问题在信息时代，信息技术是最基本和最为普遍的技术手段，在人类社会生活的各个领域、各个方面都有着普遍的应用，公共行政的领域也不例外。当前，我们正处于公共行政信息技术化的起点，研究信息技术在公共行政中带来变革的合理形态，对于我们在公共行政领域中自觉接纳和应用信息技术是非常有意义的。

　　信息技术的优势在于信息处理的速度快、正确性高，而且存贮能力强，可以增加人的生产力和降低成本。在信息社会中，信息已取代传统的其它资源，成为战略性资源;信息和知识的生产、加工与处理已成为创造财富的基础;提供信息和知识服务成为社会和经济的主导产业;信息资源管理和知识管理已成为各行业的核心管理领域。为取得竞争优势，必须去了解、适应、开发正在形成的全球性信息技术。

　　政府在信息化过程中处于关键和核心的位置，在推动国家信息化过程中起主导作用。同时，政府作为最大的!信息处理组织?，本身对信息有着广泛的依赖。

　　因此，各国政府一方面积极发展国家信息通讯基础设施，另一方面致力于政府信息化，利用信息技术改革政府，构建电子化政府。许多国家致力于发展政府信息化的政策，借助信息科技提高政府服务效率与施政质量，并通过构建电子化政府提高国家竞争力。在美国，从上世纪80年代起，由副总统戈尔所领导的全国绩效评估委员会便针对行政过程与效率、行政措施与政府服务的品质进行了重新探讨，提出了运用信息技术再造政府的观念。1994年，!政府信息技术服务小组?提出!政府信息技术服务的远景报告，强调要建立起注重顾客导向的服务性政府。英国、日本、澳大利亚、加拿大等国为了适应行政革新的新潮流，在信息化方面也采取了措施。

　　3、行政生态问题我国的公共管理体制改革及其活动总是处于一定的行政生态环境之中，即所谓!行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和?#。由于公共管理体制和外部社会环境之间进行着不断的!输入&转换&输出?的交互作用，管理体制的发展始终处于与外部社会环境!适应&不适应&变革&又适应?的螺旋式前进的状态之中，管理体制与整个社会体制也因此显现出!平衡&不平衡&平衡?的动态关系格局。公共管理体制改革的过程就是管理主体自觉适应社会环境的过程。因此，公共管理体制改革是阶段性适应变化中的外部社会环境的过程，从而避免更大的社会不满，推动进一步的社会发展。

　　同时，各地行政文化的差异，使我国公共管理体制的改革必然表现出渐进性和异质性。渐进性从国家的改革措施的调整上可明显看出来，1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，为行政体制改革确立了一个新的起点，即改革是对社会主义市场经济体制的适应。1998年国务院机构改革实质性的内容，就是顺应市场经济发展的需要，解决国有企业这一改革!瓶颈问题，把国有企业的行业管理权、资产管理权和人事管理权分别划归不同部门，理顺政企关系，调整政府内部结构，转变政府功能。2002年，党的十六大提出全面建设小康社会的目标，在行政体制改革上，强调进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。所谓异质性是指一个社会在同一时间里，同时显示出不同的制度、不同的行为和思想观念。具体说，就是目前我国同时存在着不同的公共管理制度、规范、文化和体系。

　　三、理论框架上，避免过多受此起彼伏的西方理论的影响

　　自20世纪70年代末开始，西方掀起行政改革的新高潮，与改革相适应的是相关理论纷纷兴起，如公共选择、新制度主义、新合作主义、新公共管理等新的思潮和流派。这些理论对我国今天的改革具有参考和启发作用，但参考总归只是参考，且不可照搬套用。

　　美国社会学家丹尼尔?贝尔在?后工业社会的来临%中提出过!中轴原理?:任何社会都由不同的经济、技术、政治、文化系统构成一个整体，社会研究只能从不同的角度去进行，角度取决于研究者带着什么问题和沿着哪一条轴线去回答，由此可以设置不同的社会发展图式。西方许多理论都有其理论设计的不同中轴。

　　1、公共选择理论这一理论关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定与执行，因此它又被称为!官僚经济学?。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系。

　　这一理论的支持者主张:没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。既然政府内部问题重重，且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众得到自由选择的机会。其具体理论包括:

　　在组织类型的选择上，私人企业、非营利性机构、半独立性公共公司、政府官僚机构等各种类型的组织，都可以提供公共服务。在市场机制与个人选择上，主张像顾客通过对产品的选择决定企业命运一样，公民对服务机构的选择可以决定单个公共机构的存亡，这必然迫使公共机构竭力改善服务以赢得更多的顾客。关于分权问题，主张放松市场管制和社会管制，严格界定政府作用范围，实行有限政府。政府的作用仅限于生产和提供改革的公共产品;在公共服务组织上，提倡规模小，数量多，选择才会更便利。小到何种程度?理论设计者们提出了四条标准:便于控制;有利提高效率;政治代表性;体现地方自治。

　　2、新公共管理理论新公共管理被学者冠以许多不同的名称，如经理主义、以市场为基础的公共管理、以企业家精神再造政府等。新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮密不可分，学者们在!实用主义小政府意识形态、商业动力化的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品(服务)民营化;建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织;用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。具体的操作措施如:明确绩效标准与衡量，确定公共服务目标、目的，确定成功的数量化指标;强化公共部门的内部竞争，实行任期合同和公共招标程序;放手给专业管理，让高层管理者对结果的达成担负责任;重视企业式的管理风格，增加人员雇用和奖惩制度的弹性，更多地运用人力资源管理技术等。

　　3、治理理论治理理论强调将公共事务的管理权限和责任，从传统的政府垄断中解放出来，形成一种社会各单元共治的局面，以探讨公共事务治理的多样性。公共事务的管理，除了政府以外还可以采取多种方式。

　　主张:不再坚持国家职能的专属性和排他性，从而强调国家与社会组织间的相互依赖关系;强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性等。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，都可能成为在不同层面上的社会权力的中心，众多机构和个人可以采取自己的方式参与公共管理。在强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任。现实中存在着一种公共责任从政府转移到非政府机构和个人的趋势。因此，政府要与社会组织、个人之间结成伙伴关系，政府的责任主要是制定与其它社会单元合作生产和提供公共物品的服务规则并执行规则。在完成社会职能的手段和方法上，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。总之，政府要善于利用各种治理手段，实现其意图，改革政治和行政制度，建立公开、透明、公正、有效的治理结构，充分发挥各单元治理的积极性。

　　4、公民社会理论目前，公民社会(或市民社会)理论尚属于一个模糊的东西，因为各学派有着不同的阐释，尽管如此，其影响还是很大的，总括起来看，西方!公民社会?的概念有着如下的特征:首先，它是人类历史进程的产物，是当今世界前进的特征;二是指国家控制之外的生活领域，一种存在于家庭、家族的界限之外，有别于国家又独立于国家的公共空间;三是强调多元主义，公民社会各个部门(即所谓第三部门)在追求各自的利益、喜好、目的的活动中进行不受政治干涉的相互竞争，它们有法律上和规章上的保障，也受到国家的保护;四是要求实行经济民主，因为市场经济是它的经济基础;五是表达了它与专制主义的不同，而与民主政治息息相关，公民社会民主化和政治民主化是相互促进的;六是提出应该把它作为国家的一种制衡力量。

　　上述只介绍了几种主要的理论，限于篇幅，诸如新制度主义等其它一些理论思潮不再赘述。

　　四、对改革中的理论设计，要深入辨析研究，不能轻易照搬或移植

　　20多年的改革探索，使我们在许多方面积累了丰富的经验。改革的经验当然是一笔财富，但却不能简单照搬或移植。某地进行的某项改革实验成功了，并不表明其它地区可以效仿，同样，在某地不成功的改革实践，也不表明所有地区都不可行。有人对改革中出现的诸如温州模式、苏南模式、珠江模式等进行专门研究，发现尽管有不少地区试图效仿这些模式，但总难成功，因而提出为什么改革经验不能!复制?的疑问。其实，用哲学的观点来看，这不奇怪，因为世上没有两片完全相同的叶子，不同地区总有其不同的特点，不同行业也有其不同的特性。

　　改革实践总是丰富多彩的，理论设计总难涵盖鲜活的改革实践。为什么有些在理论上没有漏洞的改革措施，在实践中却不见效果，而有时在理论准备不成熟的情况下，实践却表现出成功的奇迹。比如:

　　四川省遂宁市步云乡在没有太多理论设计的情况下进行乡镇领导直接选举的改革，成效不错。而深圳市大鹏镇(这里经济水平和村民素质都比步云乡高)在较充分准备的情况下进行同样的改革，但结果却不佳。由于中国国情的复杂性，决定了对公共管理体制改革的解决方案必须复杂。对于诸如政府与社会的关系、政府与市场(企业)的关系、政府与公民的关系等这些改革亟待解决的问题，没有统一的模式可循，简单的拿来主义不可取。转变政府职能?曾经是被普遍接受的观点，并被视为公共管理体制改革的核心和关键，!职能转变?对政府的经济职能是可以的，却不能表达公共管理改革中政府职能问题，因为公共管理职能不是!转变?所能解决的。从公共管理学角度来看，职能转变的提法应改为!职能结构?的调整或合理化，具体包括强化社会职能，弱化经济职能;强化服务职能，强化管制职能等。十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定%中提出:要进一步调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化。可见，这与转变职能的提法有了改变。

　　另外，改革方案不可能是一劳永逸的，必须采取恰当的战略与战术，以问题的解决为导向，全方位、多层次推行，单靠某一方面、某一层次或领域的改革是不能奏效的。我国的体制改革已经进入关键期，越来越触及到深层次的问题。对公共管理体制改革的目标选择及其相应内容的设计，目前尚无定论。

　　但改革不能等待，我们面临太多亟待解决的问题，如政府管制仍然较多，市场机制作用没有得到充分发挥;政府对经济领域的干预仍然较多，政府职能!越位错位缺位现象同时存在;政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制;地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任感不强等等。这些问题不解决，势必影响整个改革的进程。