善治理论在我国地方公共管理中的适用性

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　　摘要：自善治理论被引介到国内以来，针对其在中国地方公共管理中的适用性问题，学者们从不同的角度进行了探讨。但是，人们大都把目光集中在善治理论与我国国情的适配性上，而很少对善治理论本身进行深入的、批判性的反思。然而，一种理论是否适用于我国的地方公共管理，起决定作用的是理论本身的科学性与成熟性。善治理论在哲学基础、价值取向及对待官僚制的态度上都存在着一些偏误和不成熟之处，因此，如何科学地借鉴善-o治理论，成为在地方公共管理实践中所应特别加以关注的问题。

　　关键词：善治;理论缺失;地方公共管理;适用性

　　所谓善治，在英语中对应的即是良好的治理(good govemance)，它是标识治理状态的语汇。

　　一般认为，善治是治理的最佳状态，是公共利益最大化的管理过程，它强调公共物品供给主体的多元化、强调公共管理过程的法治化、强调公共管理的责任性、透明性、有效性与合法性。与处于转型期的中国改革公共管理的现实需要及相关理论准备不足的现状相呼应，善治理论一传人中国即得到国内理论界的积极回应。然而，作为一种源于西方的理论，善治理论是否成熟、是否适用于我国的地方公共管理呢?对这一问题进行认真研究，是避免善治理论运用过程中的盲目性的前提。

　　一、关于善治理论在我国地方公共管理中适用性研究的相关文献分析目前，学界对善治理论在我国地方公共管理中的适用性这一问题主要形成了如下三种基本研究思路与观点：

　　1、从中国与西方的社会差异性的角度来探讨善治理论在我国地方公共管理中的适用性善治理论源于西方社会，是西方社会特有的价值理念和社会背景的产物，一种源于西方社会的理论能否在正处于现代化建设过程中的中国发挥作用，成为学者们思考的重点。有学者认为，治理与善治理论在中国公共管理中的适用性是有限的，因为：第一，治理与善治理论具有强烈的意识形态色彩，它可能成为西方的极端自由主义者向中国进行意识形态渗透的工具;第二，发展中国家的经济与社会发展需要一个强势的政府，治理与善治只关注到了发达国家的经验，与发展中国家的实情存在出入;第三，西方具有一种强烈的以个人主义为基础的契约合作观念，这种观念是治理与善治理论得以有效实施的前提，而这种观念在我国尚有所欠缺和不足，这也决定了我国不能照抄照搬西方的治理与善治理论。嘲也有学者认为，对治理与善治首先应作出学理上的区分，治理与善治包括作为制度的治理和善治及作为制度设计理论的治理与善治两种，作为制度的治理与善治是工程意义上的，它具有一定的特殊性;作为制度设计的理论的治理与善治是启蒙意义上的，它具有普适性。唧这就是说，制度设计意义上的治理与善治是不能照抄照搬的，而启蒙意义上的治理与善治却可以超越国别和文化的界限而加以移植和运用。

　　2、从善治实现的社会前提来考察善治理论在我国地方公共管理中的适用性善治理论在一国的适用需要一定的前提条件，具不具备这些前提条件，直接决定着善治理论能否适用于这个国家。具体说来，这些前提条件包括以市场经济为主体的经济基础、发达的公民自治组织、具有较强参政意识、法治意识和民主意识的社会主体等。围绕着这些条件，学者们也展开了较深入的探讨。有学者认为，改革开放之后，我国的集体、个体、私营经济得到了较大发展，社团、民办非企业单位发展迅速，村民自治和社区自治等基层民主形式得到广泛实践，这些都为善治理论在中国的运用提供了前提。从改革开放后的中国政治发展状况来看，中国的善治改革已取得了不菲的成绩，在合法性、法治、透明性、责任性等十个方面，中国政府的行为都是与善治的基本理念相符合的。也有学者认为，尽管我们可以吸收善治理论中的一些合理成分，但是我们也不可否认，我国的市场经济尚处于初级阶段，公民自治组织发育不完全，这些现实的社会状况决定着党和国家还不能过早地将人民政府的某些职能和责任移交给我国的社会自治组织闭。还有学者从我国的民间组织的发育程度出发，认为我国民间组织的数量、独立性及运行的规范性还不够，民间组织发展的环境仍有待改善，善治理论如果要在我国的公共管理实践中发挥作用，首先就要扩充民间组织的数量、增强民间组织的力量。嘲3、从善治理论与我国官僚制发展现状之间的关系来探讨善治理论在我国地方公共管理中的适用性国地方公共管理中的适用性表明自己的观点，但从其对官僚制与善治的相通性的强调中可看出，他们是认可善治理沦可以在我国地方公共管理中发挥指导作用这一观点的。

　　上述成果为我们把握善治理论在我国地方公共管理中的适用性提供了重要的启迪。但是，这些成果也存在着一个不足，那就是不论是认为适用还是不适用，学者们都把分析的重点放在善治理论与我国国情的适配性上，着重于理论与现实的关系的探讨，而没有对善治理论的理论体系本身进行反思。然而，一种理论能否有效地指导实践，除要受理论与现实之间的适配性的影响外，更要受这种理论本身的科学性、成熟性的影响，并且，理论本身的科学性、成熟性是第一性的、决定性的因素，理论与现实之间的适配性只是第二性的、被决定的因素。因而，考察善治理论在我国地方公共管理中的适用性，需要我们把目光移向善治理论本身，去考察理论本身的科学性与成熟性。

　　就善治理论而言，我们认为，尽管善治理论对我国的地方公共管理改革有着十分重要的意义，但由于善治理论的理论体系本身存在着一些缺失，它在我国地方公共管理中的适用性又是有限的，这是我们在地方公共管理改革实践中所不容忽视的问题。

　　二、善治理论缺失的三个表现善治理论的理论缺失集中表现在如下三个方面：一是善治理论的哲学基础存在着固有的缺陷，这些缺陷不可避免地影响到善治理论的科学性;二是善治理论的价值取向存在着不全面、不合理的现象;三是善治理论在对待传统官僚制的关系这如何在我国地方公共管理中实现官僚制与善一问题上态度模糊，从而引发了一系列新的难题。

　　治之间的耦合，是我们不可回避的一个问题。有学1、善治理论以自由主义和后现代主义为哲学者认为，实现官僚制与善治之间的耦合的途径在基础，不可避免地继承了两者的理论缺陷于实现善治官僚制。作为一个发展中国家，我围的自由主义与后现代主义作为当今社会的两种官僚化程度低及官僚制不足仍是一种主流现象， 主流哲学思潮，尽管有其重要的借鉴意义，但也有实现真正意义上的官僚制仍是目前我国的重要任其固有的理论缺陷。善治理论是基于西方的自由务。在这种背景下，提倡善治官僚制、将治理和善主义和后现代主义的，是自由主义和后现代主义治理论及其理念融人到官僚体制的构建中去【7l， 在政治领域的应用，它不可避免地要继承自由主是一种既可以促进我国实现善治，又可以避免过义和后现代主义的理论缺陷。

　　度官僚化的有效方法，是我们对待善治理论的正(1)自由主义与后现代主义的理论缺陷，确态度。还有学者则进一步认为，官僚制与善治之自由主义作为西方社会一种自文艺复兴以来间是不存在根本矛盾的，治理与善治理论的兴起一以贯之的哲学思潮，其基本主张在于限制政府终究是对官僚制运用范围的限制而不是对它的公权力、维护社会私权利，防止政府对市场与社会彻底替代罔。尽管他们没有直接就善治理论在中的过度干预。尽管自由主义者的主张对于防止公 权力的异化、维护市场与社会的自由域有着积极多元的公共物品供给主体来提供多样化的公共物的意义，但它的缺陷也是不容忽视的：首先，自由品，主张政府职能要由划桨过渡到掌舵，由权力的主义者主张发挥市场与社会的自我调节功能，但单一中心变为多中心，具有以消解一元为特征的它往往忽视了市场与社会在公共生活中的局限后现代解构色彩。

　　性，而事实上，市场与社会在公共生活中的局限性应该说，善治理论所主张的保证市场与社会正是社会呼唤政府、需要政府的基本原由;其次， 的自治功能的发挥、消解政府权威的一元地位的自由主义者强调限制政府权力以获取一种社会主诉求是市场发育的必然结果，是社会权利意识萌体能够自由行动而免于处罚的消极自由，但是，人生的必然要求，是有其内在合理性的。但是它的理的自由的真正实现是以阻碍自由实现的外在障碍论缺陷也不容忽视：首先，善治理论所强调的公共的清除为前提的19l，政府在很多情况下正是清除社物品供给主体的多元化与合作治理，其实质就是会主体实现自由的外在障碍的重要力量。自由主要求政府还权于市场和社会(特别是在发展中国义者提倡限制政府功能(特别是极端自由主义家如此)，是一种明显的自由主义逻辑。然而在现者)，往往也限制了政府在促进社会主体自由实现实社会中，还权于市场与社会也并不绝对地就是中的积极意义。市场与社会的福音：其一是因为政府及市场与社后现代主义是一种以解构为特质的哲学，它会都有各自的失灵，在合作治理过程中，合作有效强调解构传统的政治、经济、社会结构，强调权力确实可以使三者的失灵得到相互的弥补，但一旦的多元化，反对以一元性为特征的基础主义与本。合作失效，三者的失灵就可能汇集到一起，造成更质主义。在政治哲学上，它强调解构传统官僚制的大范围的失灵(比如政府、市场、社会互推责任的自上而下的信息沟通方式，实现沟通的多向化、强情形)。其二是因为在现实社会中，政府及市场与调解构传统的行政理念，试图进行一场行政价值社会之间的职能边界在现实中是很难界定的，要上的颠覆、强调解构传统的政府一元权威主体，实做到政府、社会、市场间合作的天衣无缝，即使是现公共管理主体的多元化。尽管后现代主义的解可能的，也是要付出巨大的决策成本才可能实现构特性也为人们分析政治与行政问题提供了一种的。其次，善治理论的解构包含着对组织中的传统新的思路，对于唤醒人们习惯化的思维方式亦有价值的否定，而这种对传统价值的一味否定必然着不可忽视的意义，但其理论缺陷也是不容忽视使新的公共管理失去传统的根基，容易造成公共的：首先，后现代主义者的解构往往是一种缺乏理管理主体的价值迷失，这种行为本身就是缺乏人性建构的非理性批判，对于传统的政府管理模式文关怀的。再次，善治理论对一元化的解构意味着解构之后需要一种什么样的组织形式或管理状态对政府权力的中心地位的消解，而究竟消解到什来进行替代，后现代主义者往往含糊其辞;其次， 么程度却没有进行明确的定位，这很可能造成权由于后现代主义在政治哲学观上一方面强调多中威消解之后的权力真空，权力真空的存在也就潜心化，另一方面又缺乏对理想政府的职能边界的藏着社会失序的危险。

　　明确定位，这就潜藏着解构政府权威之后导致整2、善治理论的价值取向及其缺陷个社会出现权力真空的可能，权力的真空必然引思想是行动的先导，价值取向是思想的核心。

　　发社会的失序，因此，后现代主义的解构又往往是在地方公共管理中，公共管理者秉持什么样的价缺乏社会责任意识的。值取向。往往就会有什么样的公共管理行为。因(2)善治理论的自由主义和后现代主义特质及此，在地方公共管理体系中培育和树立一种合理理论缺陷的价值取向，是完善地方公共管理、提升公共物品善治理论是自由主义和后现代主义在政治哲供给效率的前提与基础。善治理论是一种有着丰学领域的应用，具有强烈的自由主义与后现代主富的价值蕴义的理论，相对于传统官僚制的效率义色彩。这主要表现在以下两个方面：首先，善治至上价值取向相比，善治理论有着诸多价值追求理论强调市场机制与社会机制在公共管理中的作上的优势及创新。但同时，善治理论在价值取向上用、强调以法治限制政府权力以防止公权力对私也存在着一定的缺失与不足。

　　权利的侵犯，这些都与传统自由主义者所倡导的(1)善治理论的价值取向守夜人式的行政理念不谋而合;其次，善治理论强善治理论是基于治理理论的，是对治理理论调解构政府权威的一元地位和中心地位，提倡由的补充和完善。因此，善治理论继承了治理理论的 基本价值理念，包括以政府、市场、社会为主体的多角度、多中心的合作治理模式;包括自下而上、自上而下的多方位的组织沟通等。同时，善治理论也有独立并超越于治理理论的一系列价值取向。

　　依照俞可平的理解，善治理论的基本价值取向主要包含以下六个要点：第一，强调公共部门存续的合法性;第二，强调公共管理过程的透明性;第三，强调公共管理过程中的责任;第四，强调法治;第五，强调回应;第六，强调有效性。【11应该说，善治理论所强调的这些价值取向是具有一定的包容性和合理眭的。首先，善治理论对多中心治理的强调肯定了市场及公民参与的价值，为塑造有限政府提供了可行的思路;其次，善治理论对传统政府的自上而下的单一沟通方式的解构为政府决策中的公民参与提供了技术保障，有利于民主价值的真正实现;再次，善治理论对合法性的强调否认了强制服从的合理性，也为公民参与、政治对话提供了价值基础(合法性的达成是以民众对公共部门的理解和认同为前提的，而参与和对话正是促进理解与认同的基本手段);然后，善治理论对公共管理过程的透明性的强调为公民参与提供了前提条件，为社会主体监督公共部门提供了可能;最后，善治理论对责任、回应性、有效性的强调有利于强化公民精神，也有利于彰显公共部门的公共性、有利于提升政府绩效，塑造高效的公共管理。因此，善治理论所倡导的这些价值理念都是在现代公共管理过程中所不可或缺的，它们都是以政府为代表的公共部门获取自身合法性的来源。但是，这并不能说明善治理论的价值体系就是全面的，事实上，善治理论在价值取向上的缺失与不足也是明显的。

　　(2)善治理论在价值取向上的缺失与不足弗里德里克森在其《公共行政的精神》一书中开门见山地认为，治理理论在价值上不强调机构和组织管理中人们通常认为的那些十分重要的特征，如秩序、预见力、稳定性、责任和公正㈣，而事实上，秩序、预见力、稳定性、公正等都是现代公共管理所应具备的基本价值，是现代公共管理所不可或缺的。作为治理理论的补充与完善的善治理论，同样没有弥补治理理论的这种价值缺陷。在价值取向上，善治理论强调了对政府权力的解构而忽视了政府在一个社会中进行秩序供给的重要性，夸大了市场及社会的自我调控能力和自发秩序生成的能力;它强调了以法治来限定政府权力而又对官僚制这样一种强调制度化管理的组织形式持解构的态度，忽视了官僚制的规则体系本身正是社会法治化的一个组成部分、是法治化的表现形式;它强调政府行为的灵活性，这将意味着政府的自由裁量权的扩大，自由裁量权的扩大将加大公众对公职人员的行为及政府发展方向的不可预见性;它强调了公共物品供给主体的多元化而忽视了市场和社会在公共物品供给上的无能，对多元化的强调可能为政府推卸公共责任找到借口;它强调发挥市场与社会的作用，忽视了政府作为一支权威性力量是调节社会收入差距、获取社会公平与公正的基础，而市场与社会是不具备这样的权威性调控能力的。

　　3、善治理论模糊处理了善治与官僚制之间的关系，引发了一系列新的难题善治理论要构建起自己的理论体系，要实现理论与现实社会之间的衔接，就有必要对善治理论与官僚制之间的关系进行必要的说明。这是由以下三方面的原因所决定的：首先，善治理论产生的时期是官僚制组织形式最为盛行的时期，作为一种新的公共管理理论要在这样的社会环境中转化为现实，就不能不关涉到官僚制是一种普遍存在的组织形式这样的社会大背景;其次，善治理论的产生本身是针对官僚制的弊端而做出的回应，要保证回应的有效性，它就有必要阐明善治理论如何能够避免或减少官僚制所带来的弊端;再次，作为一种以层级节制、依法进出、严格考任为特征的组织形式，官僚制组织有着许多其他组织形式所没有的优点，主要表现在它能保证政令畅通、令行禁止;它能保证组织行为的制度化、防止政府行为的随意性;它的规范化的人事任命机制、绩效考核与升迁机制，能够有效地防止组织成员的腐败现象等方面，善治理论要超越传统就要说明它相对官僚制组织形式下的公共管理的超越之处所在。尽管善治理论并没有明确提出要反对或摒弃官僚制，但是，它对官僚制的优点的避而不谈、对要不要继承官僚制等一系列关键问题的含糊其辞，给善治理论在地方公共管理中的实施带来了一系列新的难题，这集中表现在以下三个方面。

　　首先，在对待法治的看法上，官僚制强调的是对官员的规则化的、标准化的管理，这种标准化的管理可以说正是法治的一种实现方式(因为对政府权力的限制正是以对政府行为的法制化规定为手段而实现的)，善治虽然也强调法治，但是它做出的只是一种价值取向上的抽象规定，具体通过什么方式实现法治，却没有明确说明。这就必然导致这样的疑问，如果善治理论所说的法治强调的也是对政府权力的限制和对公民权利的保护，那么不是通过对政府行为的法制化还能通过什么途径呢?如果是通过对政府行为的法制化，对政府行为的法制约束又正是官僚制的优势所在，在这种情况下，我们又到底要不要大力弘扬官僚制呢?

　　其次，从善治理论所倡导的公共管理主体的多元化来看，多元化的公共物品提供主体究竟通过何种方式来进行组织?是完全抛开官僚制的组织形态，还是继续采用官僚制的组织形态、只是把原来的一个官僚制组织(即政府)分散为政府、企业、社团三个以官僚制为组织形式的公共物品供给主体?如果是分散为三个以官僚制为特征的组织体系来分担公共物品的供给任务，那又会不会造成官僚制弊端的进一步扩延?

　　再次，从价值追求来看，传统官僚制强调的是政府效率，而善治理论也强调公共管理的有效性(其问也必然包含了政府行政效率的成份)，那么善治理论应该通过什么手段来获取政府内部的行政效率呢(毕竟公共物品的供给主体分散之后政府仍然要承担部分职能)?传统官僚制组织形式在善治公共管理的绩效提升中又能起到怎样的作用?

　　善治理论对以上难题都没有给出明确的答案，而对这些问题的回避，使得善治理论在现实中的适用缺少相应的组织基础，-从而显得不完善和不成熟。

　　三、善治理论在我国地方公共管理中的适用性：基于理论反思的思索代主义的政治及行政哲学主张来看，限制政府权力、消解政府权威的一元地位是它们的基本诉求，因而同样的，限制政府权力、消解政府权威的一元地位也就自然而然地成为善治理论的内在逻辑。

　　这样就必然延伸出一个问题：政府权威究竟应消解到何种程度，政府权威在整个社会权力体系中究竟应处于何种地位?毕竟我们不可否认，改革开放以来，我国的经济与社会之所以能够取得巨大的发展，与政府强有力的引导和调控是分不开的，消解政府的一元化权威、强调自治和合作治理，可能导致整个社会缺乏强有力的领导核心，可能造成社会凝聚力的减弱、离心力的增强，从而引发社会的失序。这样的风险对于我国的任何一个地方政府而言都是无法承受的。这种风险的存在也必然会降低善治理论在我国地方公共管理中的可接受度和适用性。

　　2、善治理论

　　在价值取向上的缺失限制了它在我国地方公共管理中的适用性就我国的地方公共管理而言，尽管善治理论所倡导的合法性、回应性、有效性、透明性等价值对于形塑合理的地方公共管理也有着不可忽视的意义，但是，这些价值既不能满足我国地方公共管理的需要，也没有根据我国地方公共管理的实际生态概括出我国地方公共管理价值诉求的核心。

　　首先，在我国，过去由于一些地方政府在理念上过于追求经济发展的速度而导致了社会收入差距的扩大、导致了社会中一些不公平的现象，这些现象成为诱发社会矛盾的威胁。这就要求政府采取有效措施调节收入差距、促进社会公平。因此，公平如前所述，理论的适用性取决于这种理论的应是当前我国地方公共管理主体所应持有的核心理论体系本身是否完善与成熟。由于善治理论在价值理念。其次，我国的人均GDP正处于1000到哲学基础、价值取向及对待官僚制的态度等方面3000美元之间，是我国的矛盾凸显期。在市场和社存在着缺陷，它在我国地方公共管理中的适用性会自我组织能力不高的情况下，要保证经济的发也就要受到一定程度的限制。展，就需要有一个强势的政府有效地化解矛盾、维1、善治理论的自由主义与后现代主义哲学基持社会稳定。稳定也是我国目前各级政府所不可础限制了善治理论在我国地方公共管理中的适用忽视的一种价值，并且，作为一种价值形式的稳定，首先，从政治层面来看，自由主义和后现代主还是社会中其他价值衍生和发育的基础。再次，党义哲学与西方的意识形态是融为一体的，是西方中央提出要建立一个民主法治、公平正义的和谐意识形态的组成部分，善治理论以自由主义和后社会，和谐社会必然是一个公平与稳定的社会，公现代主义为基础，也就不可避免地被融人了西方平与稳定是和谐的外在表征，也是和谐的内在价的意识形态色彩。这样一来，在我国地方公共管理值基础。因此，地方公共管理者秉持公平与稳定的中的运用善治理论，首先意味着我们要防范西方价值理念，维护社会的公平与稳定，也是我国的一社会借此对我国进行意识形态渗透的风险，这种种政治诉求，是我国政治发展的客观需要。

　　风险的存在将大大降低善治理论在地方公共管理尽管善治理论并不排斥公平与稳定，但是可以主体心目中的可接受度。其次，从自由主义和后现肯定的是，它没有将这两种价值置于重要地位。因 而强调善治可能也就意味着将公平与稳定这两种价值置于地方公共管理价值体系的边缘地位。这种状况一旦成为社会现实，将导致公平与稳定在地方公共管理中的供给不足，而在公平与稳定供给不足的情况下，善治所倡导的其他价值也都将化为乌有。

　　3、善治理论对官僚制的模糊态度限制了善治理论

　　在我国地方公共管理中的适用性在我国的地方公共管理体系中，官僚制是一种最为普遍的组织形式，善治理论要运用于我国的地方公共管理，首先要考虑它与我国地方公共管理中广泛采用的官僚制组织的兼容性问题。但是正如前文所述，善治理论对官僚制持解构的态度，在善治的整个理论体系中，它回避并引发了其与官僚制之间的一系列难题，这将极大地限制善治理论对地方公共管理的指导意义。主要原因在于：首先，善治理论的解构态度容易导致地方公共管理主体在对待善治与官僚制的关系这一问题上持一种对立性思维，也就是说，它容易给人们造成一种错觉，似乎运用善治理论就意味着要放弃官僚制，这样一来，善治理论在地方公共管理中的运用就必然要受到官僚制的拥护者的抵制;其次，善治理论缺乏对理想的地方公共管理组织形式的有效探讨，而又没有明确其与传统官僚制之间的关系，这就容易导致善治理论在我国地方公共管理中的实施缺乏相应的组织基础，从而限制善治理论由理论形态向现实形态转化的可操作性，也使善治理论在我国地方公共管理中的可接受性和适用性受到限制。

　　参与文献：

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