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【内容提要】资金瓶颈成为我国公共基础设施产业发展的制约因素。在相关的投融资体制改革中，收费权担保融资交易方兴未艾，有望成为点石成金、为相关经营企业输金的“炼金术”。为保护投资人的合法权益，促进该产业的长远发展，有必要厘清收费权的法律性质。依据有限与零散的相关政令与规范，基于收费权的客观属性与政策因素的考量，宜视具体情况，将其分别定性为用益物权或者未来债权。
【摘 要 题】观点•辨析
【关 键 词】公共基础设施/收费权/权利质权
【正 文】
一、背景与对象的界定
(一)背景的界定
公共基础设施是指那些为社会生产和人民生活提供的，能够直接或者间接提高产出水平或者生产效率的经济项目。世界银行《1994年世界发展报告》把公共基础设施分为两大类：一类是经济公共基础设施，即永久性的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施、排污系统、固体垃圾的收集与处理系统等公用事业，大坝、灌渠、道路等公共工程，以及铁路、城市交通、水运、海港、机场等其他交通部门；一类是社会公共基础设施，通常包括文教、医疗保健设施等。① 本文的讨论限于经济公共基础设施。
公共基础设施作为国民经济的基础产业，改革开放以来一直是我国经济与社会发展规划中的重中之重。② 公共基础设施的公共品(public goods)性质，以及突出的公益性、非排他性、使用边际成本低、投资规模大与使用寿命长等特征，决定了政府应在投资建设中发挥不可替代的主导作用。这一主导作用在传统体制下的表现形式是，政府一力担纲投资者、建设者与运营管理者。随着我国经济社会体制转型与市场经济的迅速发展，这一体制在对公共基础设施的强劲需求面前越发显得“捉襟见肘、入不敷出”。新形势下逐渐明朗的公共基础设施投融资体制改革目标应当是“政府引导、社会参与、市场运作”的新模式。③
所谓“社会参与、市场运作”，首要目标就是要解决资金瓶颈，而要鼓励社会资金的不断涌入，离不开保障投资者合法权益的制度安排。BOT是近年来从国外引入的该领域的一种成熟运作模式，基本框架是指在公共基础设施的经营环节引入市场机制，通过行政特许赋予项目法人对公共基础设施在一定期限内的经营权，即收费权。
公共基础设施的建设实行项目法人制，其经营范围具有特定性。这固然有效控制了政府与国有企业的风险，但是由于项目法人的资本金十分有限，再加上商业银行“凡贷必保”的制度约束④以及在获取政府或者第三人保证上可能面临的困难，使得建设、经营企业除了所投资的基础设施项目，别无其他财产可用作担保以获取融资，收费权几乎成为获取资金唯一可用的担保品。因而在此模式下方兴未艾的，正是将上述公共基础设施收费权转让或者设定担保，以取得社会资金或者银行信贷资金的交易模式。本文主要考察收费权担保模式下的收费权法律定性。
(二)对象的界定
收费，无论在普通民生，还是法律语境中，都是人们耳熟能详的语词。收费既有政府、事业单位等公共部门因提供特定公共服务，按照非盈利原则向服务对象收取的行政性与事业性收费，⑤ 也有一般的民商事主体之间因普通的商品或者服务等交易关系而发生的“收取价金”⑥。本文所指主要是在公共基础设施的运营过程中，围绕经营者依法向使用者收取费用而发生的法律关系。
在此基础上，本文对收费权作两项界定，一是应区分两种层面上的收费权关系，二是应区分“公营”或者“私营”主体的收费权。
所谓收费权关系的两种层面，一是收费权人，即公共基础设施的经营管理者，与所有权人，即国家之间的权利义务关系；二是收费权人与此类设施的使用者之间的权利义务关系。在第二种层面的收费权关系中，不论是对基础设施直接使用者收费，如道路通行费，还是对通过基础设施提供的服务或者产品的购买者收费，如电话费、电费、水费、取暖费、污水处理费等，“收费权”人与缴费人之间的关系均为债权，理论上不应有疑。一些讨论对此并未区别界定，平添不必要的纷扰。在未说明的情况下，本文所指为第一种层面上的收费权。
收费权的主体有“公营”与“私营”之别。⑦ 比如，依《公路法》第60条规定，公营收费权人是指县级以上地方人民政府交通主管部门，其得依法就利用贷款或者集资建成的收费公路享有并行使收费权。在公路设施国有制的基础上，此种公营收费权应属于国家公路所有权的收益权能之体现，不成其为独立于所有权的民事权利。私营收费权人包括两种：一为从公营收费权主体手中有偿受让收费权的公路经营企业；二为国内外经济组织直接投资建设公路的，依法经审批在公路建成后收费的公路经营企业。这两种类型的私营主体与所有权人之间的收费权关系属于平等主体之间的交易关系，有必要在私法上的权利体系中加以定性。因而本文的探讨对象为私营收费权人的私权性收费权。
二、政策与规范的分析
目前有关公共基础设施收费权质押的政策与规范比较零散，且呈“政令多出，法律滞后”的局面。兹梳理其体系如下：
(一)国家政策
国务院等有关部门出台的政策一般是针对各类公共基础设施的总括性规定，主要有：
1. 《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》(国函(1999)28号)规定：“公路建设项目法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款，以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权的权利证书，地市级以上交通主管部门作为公路收费权质押的登记部门。质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权，并实现质押权。”该文确定了出质人(公路建设项目法人)、质权人(国内银行)、权利证书(经批准的收费文件)、质押登记机关(交通主管部门)以及实现方式等公路收费权质押制度的基本框架。惟其作为对交通部、中国人民银行所请示问题的批复，应属内部行政行为，不对当事人发生规范效力。两部委根据授权制订的具体管理办法才具有相应的规范效力。
2. 《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(国发(2000)33号)放开了收费权质押更广阔的适用前景，指示“扩大以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围。”
3. 《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》(国办发(2001)73号)既明确肯定了农村电网收益权与公路收费权质押贷款的现实可行性，又指明未来可以逐步开展收费权质押贷款的供水、供热、公交、电信等基础设施项目类型。⑧
(二)规章或者规范性文件
1. 公路收费权质押。有关公路经营权(包括收费权)转让的规范已日臻完善，可见诸《公路法》、《收费公路管理条例》、《公路经营权有偿转让管理办法》(交通部1996年第9号)等法律、行政法规与规章。交通部、中国人民银行并没有制订专门规范公路收费权质押的规章或者规范性文件，中国工商银行与中国农业银行在各自的公路项目贷款操作规程中均认可公路收费权质押贷款。⑨
2. 电费收益权质押。为推动农村电网建设与改造，国家计委、中国人民银行2000年发布《农村电网建设与改造工程电费收益权质押贷款管理办法》(下称《农网电费收益权质押办法》)，该规章规定了农村电网经营企业与地方电力企业以其电费收益权设质。
3. 学生公寓收费权质押。⑩《中国人民银行、教育部关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见》(银发(2002)220号)(下称《学生公寓资金问题意见》)规定了高等学校学生公寓收费权可用于设定质押。该意见第1条第6句规定：“商业银行要积极开展学生公寓收费权质押贷款业务，应与借款人签订书面质押合同”，体现了明显的政策属性；但是其确定的此类交易的基本框架，比如借款人的范围、质押收费权的审批与登记机关、高等学校应出具学生公寓最低入住率保函等，又体现出一定的规范属性。据此可看出，行政主管机关对国有银行开展此类业务，支持教育事业发展的认可与鼓励。(11)
4. 2003年重庆市人民政府制定的《重庆市基础设施项目收费权和收益权质押办法》(下称《重庆收费权质押办法》)为地方政府规章，依照该办法可得设质的基础设施项目十分广泛，包括供水排水、供气供电、园林绿化、环境卫生、农林水利、文教体育、广播电视、道路桥梁、隧道码头、公共交通、地铁轻轨等项目(该办法第2条第2款)。
(三)司法解释与司法政策
《担保法》第75条第4项权利质权的“兜底条款”明书“依法可以质押的其他权利”，而没有放开依法可以转让的权利均得设质，管制意图至为明显。(12) 惟为回应实践需求，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》(下称《担保法解释》)作了有限度的松绑，其第97条允许以“公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权”设定权利质权。
此外，时任最高人民法院副院长的李国光先生曾指出，“鉴于不动产和自然资源、能源上的金钱收益权的收益比较确定，操作也切实可行，因此，为了扩大公益事业融资渠道，促进公益事业发展，保障银行资产安全，人民法院应当认可农村电网建设与改造工程电费收益权的权利质押形式。”(13) 此虽不具规范意义，但应当可以从中寻迹司法政策上有望认可更多类型的公共基础设施收费权质权的积极倾向。
三、现有观点与评析
兹介绍现行法律规范与学术讨论中有关收费权的法律属性的观点，并评析如下：
1. 特别法上的权利。上述政策、规章、规范性文件以及《公路法》均没有界定各种收费权的法律性质。撇开前三者的法律效力问题，应认为《公路法》上的公路收费权属于特别法上的权利，为公路经营企业对国有收费公路享有的排他性经营权。(14) 如其符合物权的特性，可否认定为特别法上的物权，值得探讨。
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