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「摘要」
民事诉讼收费的合理性在1定程度上反映着1个国家的人民享受法律保障的程度。但我国自开始实行诉讼收费制度以来，所有有关诉讼收费的规范均由最高人民法院制定，在我国目前各级财政尚不能全额支付法院全部所需费用的情况下，法院本身与诉讼收费有着直接的利益关系，诉讼收费成为支撑审判成本的主要来源。这种制度安排不但使当事人承担了高额的诉讼成本，而且可能直接阻却当事人行使诉权。因此，诉讼收费制度的改革势在必行。我国应当理性地确定国家和当事人各自应承担的审判成本，并应将诉讼收费制度纳入民事诉讼法的调整范畴。
「关键词」诉讼收费；诉权保障；审判成本
关键词： 诉讼收费/诉权保障/审判成本
内容提要： 民事诉讼收费的合理性在1定程度上反映着1个国家的人民享受法律保障的程度。但我国自开始实行诉讼收费制度以来，所有有关诉讼收费的规范均由最高人民法院制定，在我国目前各级财政尚不能全额支付法院全部所需费用的情况下，法院本身与诉讼收费有着直接的利益关系，诉讼收费成为支撑审判成本的主要来源。这种制度安排不但使当事人承担了高额的诉讼成本，而且可能直接阻却当事人行使诉权。因此，诉讼收费制度的改革势在必行。我国应当理性地确定国家和当事人各自应承担的审判成本，并应将诉讼收费制度纳入民事诉讼法的调整范畴。
对民事案件征收1定的费用，是现代国际社会的通例。问题的关键在于收取多少费用才是合理的。众所周知，诉权被称为现代法治国家的第1制度性人权，并受到各国宪法及国际公约的保障，如果诉讼收费过高，就有可能将无力承担诉讼成本的当事人阻挡于司法救济的门外。因此，诉讼费用与诉讼权利1样，与诉讼利用人的利益是紧密相关的，法院收费制度的合理性在1定程度上反映着1个国家的人民享受法律保障的程度。[1]
自我国开始实行诉讼收费制度以来，所有有关诉讼收费的规范均由最高人民法院制定，收费范围、收费标准及收费方式也由最高人民法院自行决定，而从我国诉讼收费的征收标准来看，已大大高于发达国家。近年来最高院有关诉讼收费的补充规定及批复显示出我国的法院收费有进1步提高的趋势。特别是，在我国目前各级财政尚不能全额支付法院全部所需费用的情况下，法院本身与诉讼收费有着密切的利害关系，法院在制定诉讼收费政策方面的趋利动机已日益明显。它导致的直接后果有2：1是法律所保障的当事人诉权难以实现。在民事诉讼中，当事人如果因为无力支出诉讼费用，而不能利用诉讼制度来保障其私权，实质上将发生人民受宪法保障的诉讼权被剥夺的情况。[2]在我国，由于低收入人口众多，这1情况将10分严重；2是背离司法之目的。民事诉讼之主要目的在于保障私权，如因诉讼费用之收费不当，致当事人虽经法院程序，却只饱了法院腰包，而其私权实际上未获得实现，将有悖于设立法院解决私权纷争之本意。[3]近年来法院为树立司法权威而频频推出改革举措，但却收效甚微，从某种程度上说，与法院自身的急功近利不无关系。我国已经启动民事诉讼法的修改，如何在民事诉讼法的框架内1并完善法院的收费制度，是立法、司法及学界不能回避的问题。
1、我国现行诉讼收费制度及其评价
在1984 年前，我国并无统1的诉讼收费规则，上世纪50 年代初，我国有些地方曾经采用诉讼收费制度。上世纪80 年代初，上海、重庆、福建和山东等地法院根据地方性规章征收诉讼费用。[4]（P280） 1982 年3 月，我国颁布《民事诉讼法》（试行） ，《民事诉讼法》 （试行） 第80 条规定：“当事人进行民事诉讼，应当依照规定交纳案件受理费。财产案件，除交纳案件受理费外，并依照其他规定交纳其他诉讼费用。收取诉讼费用的办法另行规定。”最高人民法院于1984 年9 月15 日发布了《民事诉讼收费办法》（试行） （以下简称《收费办法》（试行） ） .虽然该办法规定的收费标准较低，但符合当时的经济发展水平和人民群众的经济承受能力。后由于经济高速发展，民商事案件也迅速扩张，人民法院的组织机构膨胀，导致较低的收费达不到弥补日益增长的办案经费之不足的目的。因此，最高人民法院于*** 年修改了收费办法并正式出台了《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《收费办法》） .1991 年，我国颁布了《民事诉讼法》，最高人民法院于次年制定了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》，其中，第8部分为“诉讼费用”（以下简称《诉讼费用意见》） ，目的在于填补《收费办法》的空白，就1991 年《民事诉讼法》新设的某些程序（如诉前保全、督促程序、公示催告程序、破产程序等） 规定收费标准。此后，为了统1收费标准，理顺全国范围的乱收费问题，最高人民法院于1999 年颁布了《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》（以下简称《补充规定》） .另外最高人民法院还制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》、《最高人民法院关于认真贯彻落实“收支两条线”规定的通知》以及各种复函、批复、意见等。
对上述关于诉讼收费的规定进行研究，可以发现，我国的诉讼收费制度存在以下特点：
（1） 由最高人民法院决定如何收费及收费的范围。在1982 年的《民事诉讼法》（试行） 第80 条及1991 年的《民事诉讼法》第107 条都规定进行民事诉讼应当交纳诉讼费用，并且也都规定了：“收取诉讼费用的办法另行规定。”但是，作为收取诉讼费用的主体——法院，并未被授权制定收费办法。或许是出于约定俗成，在两部民事诉讼法出台后，最高立法机关都没有出台任何关于诉讼收费的规定，而是由最高人民法院出台诉讼收费的相关规定。尽管有学者质疑：“作为公共服务的提供者，人民法院没有自己特殊的利益，不应进入市场交换。由最高人民法院分享诉讼费用规则制定权，会使法院把自己摆在不适当的位置上，参与市场运行，从而产生不可遏制的盈利冲动，自觉或不自觉地将民事诉讼案件当成法院的‘提款机’。”[5]（P354） 但这是1个事实，似乎也并未引起立法机关的应有重视。从国外的情况来看，在德、日等国，诉讼费用规则属单行法而为国会立法权限。在美国，联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”，制定适用于各级联邦法院的诉讼费征收规则。英国则是在《民事诉讼规则》中对诉讼费用进行规定。[6]可见，世界各国对诉讼收费，既有单独立法的，也有由法院规定的，也有在民事诉讼法中规定的，但与我国不同的是，1是上述各国法院所收取的诉讼费用与法院本身的经费来源并无直接的关系；2是在美国虽然由联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”制定讼费征收规则，但它得到了国会的授权。
在我国，不但由最高院制定诉讼收费的规定，而且由其决定收费的范围及收费的标准，如果法院本身与诉讼收费没有利益关系，那么，也许上述做法并不会产生什么问题。但事实是，我国法院与诉讼收费具有直接的经济利益关系，而其根源乃在于法院经费财政拨款的不到位，诉讼收费并不是简单性质的国家规费，它还承载着保障法院经费、提高法官待遇及优化法院审判工作条件的重任。因此，弥补国家财政拨款之不足的收费指导思想，导致人民法院过分关注部门利益，忽视当事人诉讼权利的保障。并且，即便是最高院制定的《收费办法》也没有真正得到切实的执行，在司法实践中超标准超范围收费司空见惯，许多法院都曾经向每个案件的双方当事人收取数额不等的诉讼活动费（根据笔者的调查，1直到现在，仍有相当多的中级法院及基层法院在受案时对每个案件加收固定的费用或自行规定某类案件的最低收费。而这1情况在其他学者的调查中也充分得到了印证。具体可参见：廖永安、李胜刚：《我国民事诉讼费用制度之运行现状——以1个贫困地区基层法院为分析个案》，《中外法学》2005 年第3 期。）。制度性缺陷以及司法实践的现实状况导致司法成本的增加，加重了当事人的诉讼负担，1定程度上妨碍了程序正义的实现。这也是由法院自定自收诉讼费用深受质疑的症结所在。
2. 诉讼收费标准偏高。从表1中可以看出，*** 年的《收费办法》和1984 年的《收费办法》（试行） 相比，主要差别在于费率的提高。据学者统计，以财产案件为例，*** 年的《收费办法》使得当事人支出的案件受理费平均增长了3. 3 倍左右，但同期我国的GDP 只增长了1. 3 倍，人均国民生产总值也只是增长了1. 3 倍。案件受理费的增长远远高于同期GDP 的增长。[7]（P23） 显示出国家将大部分的审判成本转嫁给了当事人。
从国外的情况来看，各国对诉讼费收取标准是不同的，有的国家是按件收取受理费，例如美国联邦法院1律是按件收取受理费，联邦地区法院的受理费是每件150 美元，联邦上诉法院的受理费是每件100 美元，联邦最高法院的受理费是每件300 美元（参见28U. S. C. Sec. 1914 ，1913 ；U. S. Ct . R. 38 .）。有的国家采与我国类似的方式根据标的额按比例征收，例如日本的案件受理费是依据当事人请求的标的额并参照累进制的收费标准来加以确定的。在我国收取的案件受理费，在日本称为“程序申请费” ，通过对我国现行收费比例与日本程序申请费的收费比例进行比较，日本程序申请费与诉讼标的额之间的最高比例为1 %（基数为30 万日元以下，约人民币2 万元以下的诉讼标的额收取的比例） ，即使不考虑消费水平因素，我国的收费比例也是过高的。而日本的这种收费水平已经被其他国家指责为“高昂的收费”，那么也就不难想象我国现行收费高额程度之状况。[8]（P153）
表1：新旧诉讼收费办法有关案件受理费的比较
1984 年收费办法 *** 年收费办法 增加幅度
不满千元的 30 元 50 元 1. 67 倍
1000—5 万元
其超过部分按1 %收费 其超过部分按
4 %交纳 4 倍
超过5 万元
至50 万元
其超过部分按0. 6 %收
费
收费5 - 10 万元， 按3 % 交纳； 10 - 20 万元部分，按2 %交纳； 20 - 50万元部分， 按1. 5 %交纳
5 - 2. 5 倍
超过50 万元
至100 万元 其超过部分按0. 3 %收
费 其超过部分按1 %交纳 3. 33 倍
超过100 万
元至500 万
元 其超过部分按0. 2 %收
费
收费其超过部分按0. 5 %交纳
2. 5 倍
超过500 万
元 其超过部分均按0. 1 %
收费 同上
5 倍
实践的情况则更不容乐观，我国诉讼费用制度在实际的运行中发生了严重的扭曲和变形，1些贫困地区的基层法院违反《收费办法》的规定征收诉讼费的现象相当严重，例如，根据廖永安教授等对湖南湘中某贫困县基层法院（该法院所处县是国家重点扶贫县。该院是最高人民法院2000 年表彰的首批“全国人民满意的好法院”，也是省级“文明单位”。） 的调查，将该院诉讼费用执行标准与《收费办法》的规定标准对照和比较，可以看出，该院在诉讼费用征收中存在着严重的超比例征收情况（见表2） .[9]
3. 不论案件难易程度、适用程序与结案方式的不同，实行同1收费标准。《民事诉讼法》第12 章及第13 章根据民事案件的难易程度将民事案件分为普通的民事案件与简单的民事案件，并规定了不同的审理程序。相对而言，简单的民事案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，在受理、审理等方面比普通程序要简便得多，审限也比普通程序减少了1半。因此，简易程序所消耗的司法资源与普通程序相比，显然要低得多。但是，现行的《收费办法》并没有体现这1区别，不论案件难易程度，不论适用普通程序或是简易程序，都收取同样的诉讼费用。可见，我国现有的简易程序在节约当事人的诉讼成本上成效并不明显。以诉讼费用为例，其简便性并无任何体现，当事人似乎也并不被鼓励采用简便程序。从某种程度上说，简易程序是以牺牲部分的程序公正来换取程序效益的，它实际上是通过限制甚至取消当事人的1部分诉讼权利来获得效率，它也是对当今民事司法制度普遍不堪重负的1种平衡，因此，国家在鼓励当事人利用简易程序时应该给予必要的财政支持。[10]而现行收费办法对于财产案件，不论烦琐复杂与否，1律按争议金额征收以相应比率的诉讼费用，这显然是不合理的。即使是按照收费弥补法院办案经费不足的立法思路，也应当根据法院在不同案件所付出的司法成本的不同而征收相应的费用。
表2：执行标准与法定收费标准情况对照表
序
号 案件
性质 收费标准
执行
情况 超标幅
度
1
离婚
案件 50 元（涉及财产分割，超过1万元的部分按1 %交纳） 700 —
800 元 14 —16
倍
2
侵害人身
权案件 100 元（包括侵害姓名权、
名称权、名誉权） 500 元 5 倍
3
其他非财
产案件 40 元 500 元 12. 5 倍
4
财产
案件
争议的金额或价额 收费率
不满1000 元的 50 元 500 元 10 倍
超过1000 元至5
万元的部分 4 % 500——
2010 元 12. 5 倍
超过5 万元至10
万元的部分 3 % 按标准收取
超过10 万元至20
万元的部分 2 %
按标准收取
超过20 万元至50
万元的部分
1. 5 % 按标准收取
超过50 万元至100
万元的部分 1 % 按标准收取
超过100 万元的部
分 0. 5 % 按标准收取
5 劳动争议
案件30 至50 元 500 元
16. 7 倍
6
申请
执行
费
执行金额或价额
收费率
1 万元以下
50 元 按标准收
取
超过1 万元至50
万元的部分 0. 5 %
超过50 万的部分 0. 1 %
同样，现行的诉讼收费规定也没有区分1审和2审，实行同额收费。事实上，《收费办法》并未对2审案件的收费标准作出规定，实践中2审并不区分不同的请求范围，均比照1审同额收费，即当事人只要提出上诉，法院就按1审的全部争议标的收取上诉案件受理费。但是，当事人不服1审判决，有时是针对判决的全部，大多数的情况下，则仅针对判决的1部分，个别情况下，只对判决的履行期限提出异议。这样的收费方法与《民事诉讼法》第151 条规定的“第2审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查”相矛盾。既然2审人民法院审理范围限定在与“上诉请求有关的事实和适用法律”内，又按1审的标的额来收费，显然司法资源的消耗与当事人的付出不对等。以台湾为例，当事人在上诉审中虽为相同的主张，但只需就其在1审败诉且又提起上诉的部分，核计裁判费。例如，原告起诉请求被告给付100 万元，1审部分胜诉，法院判决被告应付80 万元，原告上诉时只须就败诉的20 万元部分缴纳上诉审裁判费；如被告亦对其败诉之80 万元部分上诉，则其亦仅就80万元部分缴纳裁判费。[3]
此外，我国在《民事诉讼法》第8 章中专章规定了调解，在司法传统中也1向10分重视调解，但在建立调解的激励机制上尤其在减轻当事人的诉讼成本方面明显滞后。不论是调解结案还是裁判结案，向当事人收取的诉讼费用完全是1样的，并未体现程序相当性原则。而各国及其他地区为了鼓励当事人采用调解或和解，1般都在诉讼费用的负担方面给予激励。以英国为例，1个争议标的为5 万英镑的案件，双方当事人在开庭前7天达成和解协议并通知法院停止诉讼，那么，当事人所负担的法院费用就只有启动诉讼的400 英镑，仅占标的额的0. 8 %.对于等值的案件，我国当事人在起诉时必须预交12010 元的受理费后才能启动诉讼程序，调解成功后，法院分文不退，该费用占标的额的1. 72 %.[11]又如，我国台湾地区对以调解结案和以裁判结案也是收取不同的诉讼费，其《民事诉讼法》第420 条第3 款规定，当事人双方合意移付调解而成立者，原告可以于调解成立之日起30日内申请退还已缴裁判费2分之1；第84 条第2 款规定，和解成立者，当事人可以于成立之日起3个月内申请退还所缴裁判费2分之1。由于调解所耗费的司法成本明显低于裁判，法院所收取的诉讼费用理当相应减少。
2、民事诉讼收费制度改革的理念基础
（1） 合理确定国家及当事人各自应承担的审判成本
保障民众的诉权是法治国家应有之责，而民事诉讼程序设置的目的虽然在于保护当事人的私权，但维护法律秩序也是其重要的功能，对此，国家应承担主要责任，当事人适当予以分担，使司法制度能够在合理平衡国家和个人利益的前提下得到良好的运作。
首先，接近正义（司法） 的权利是所有法治社会承认的1项基本的宪法性权利，国家有责任也有义务保障人民获得司法救济的权利。“2战”以后，诉权已超越了单纯的诉讼法意义而实现了向宪法诉权的转型，传统的诉权概念也逐渐被接受公正审判权、裁判请求权、接近正义权、接近司法权等现代话语所取代。有学者指出，裁判请求权作为1项基本的人权得到了各国宪法的普遍确认，已经成为许多国家民事司法的最高理念和国际人权标准的基本内容，受到各国政府的高度重视，并呈现出国际化的趋势。[12]《世界人权宣言》第8 条明确规定：“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对此种侵害行为作有效的补救。”意大利法学家卡佩莱蒂认为，影响当事人实效性接近正义的障碍主要有5个方面的因素：1.律师费； 2.法院成本和其他经济负担；3.诉讼的必要费用与诉讼标的金额的比例不均衡（这1障碍在小额请求案件中表现尤其突出） ； 4.诉讼迟延；5.其他接近司法救济的事实上的障碍，如对专家协助日益增加的需求、当事人的愚昧无知，等等。[
[1]
