奥利弗与其他鸵鸟阅读答案,风萧萧人渺渺,临汾到太原火车时刻表
摘 要：2010年5月1日，新修订的《审计法实施条例》生效施行。新修订的条例一方面增强了审计监督权，另一方面也进一步规范了审计监督权行使的程序、内容和期限，并加强了对审计机关的监督，充分体现了依法行政，法治政府的要求。本文从审计机关的权限入手，通过对新条例有关规定的解读，辨析了审计权力和权限概念，揭示了审计权限背后承载的法律和社会责任，并以此勉励审计机关和国家审计人员审慎对待手中的行政权力，更好的为国家和人民服务。
关键词：审计法；实施条例；权限
最初读《审计法》的时候，看到第四章“审计机关权限”便有一些疑惑，不明白“权限”这个词在这里是怎样的确切含义。到底是指right，power，还是authority，亦或privilege、permission。于是便去查找英译版的《审计法》，发现此处译的是“power”。于是更加疑惑了，既然如此，为什么不直接表述成“审计机关权力”呢？毕竟权限这个词比较难理解，连词源上都找不着它的含义。再说审计机关本来也是行政权力机关，用“power”——权力来对应法人和公民的“right”——权利，公私分明，不也十分好理解吗？
不久读了孟德斯鸠的《论法的精神》，在书中找到了一句耳熟能详的话——“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[1]。这时候似乎才对“权限”这个词有了一点了解。它应当是指的“限权”，即对权力的限制，指的是一种权力的范围和界限。“限制是通过法律手段为权力主体设置行使权力的范围和边界，超过这一范围和边界的行为均为非法行为。”[2]这体现了近代宪法学理论的有关思想，即国家权力具有掠夺性、扩张性的特点，决定了其在为公民服务的同时，也会对公民的权利构成严重威胁。换言之，政府权力的扩大就意味着公民权利的减少。
后来从事审计工作，真正成了一名审计执法人员，变成了某种意义上有“权力”的人，当自己的角色在执法者和公民身份之间不断变换时，才对“权限”这个词有了一点认识。而这次新的《审计法实施条例》（以下简称新条例）的颁布，使我对“权限”的理解又加深了一步。
新条例主要从四个方面进一步规范了审计机关的审计监督权限：一是增加规定了查询账户和存款的具体程序。二是增加规定了封存资料和资产的程序和期限。三是扩大了可以公布的审计结果的范围。四是明确了审计机关可不事先通知而直接审计的情形。
粗略望去，审计机关似乎增加了不少的“权力”，如在原来查询单位账户的基础上，又增加了对被审计单位以个人名义在金融机构的存款的查询权；如配合新修订的《审计法》对封存权的规定，进一步明确了该项强制措施的程序和时限；如取消了原来对审计结果公告范围的限制；又如明确指出审计机关享有可有条件的不事先通知而直接审计的权力等。
但细看之下，却发现我们增加的不是“权力”，而是“权限”。就好比一个圆的半径越大，它所接触的各式各样的边界也会越多，相应的受到的限制也越多。比如我们的账户查询权，必须先要有授权——县级以上人民政府审计机关负责人签发的协助查询单位账户通知书和协助查询个人存款通知书；在查询个人账户时还要满足相关的实质性要件，即审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款；此外在审计实践中还要履行相关的必要程序——两人以上共同查询，出示工作证件和审计通知书等。因为“作为国家的权力行为一般只有在符合法定程序的条件下，才会是合法的，只有在法律程序的约束和指引下才是有效的”[3]。如果不满足这些条件，该项审计查询权就没有办法行使，即使出于其他原因行使了，它也是有瑕疵的，违法的，相对人可以就此提出异议。如此势必会影响到审计的公信力和权威，甚至引发相应的诉讼和法律责任。这是因为“权力具有两面性，即权力被正确运用，就能促进社会经济发展和人类进步，反之就可能被滥用，导致腐败祸害社会，殃及百姓。因此，有了权力就必须有权力的约束、监督与之相伴随。[4]”从而防止其滥用，并使遭受破坏的权利得到相应的救济。
再如封存权的行使，源自新修订的审计法第34条的规定：“审计机关进行审计时，在被审计单位有转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产等行为时，有权予以制止；必要时，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产”，但审计法只是规定了审计机关在什么情况下有这种权力，至于怎样行使该项权力，有没有相应的时间、程序上的规定，则并未说明，这显然不利于对被审计单位和个人的权利保障。新条例则明确提出应持有县级以上人民政府审计机关负责人签发的封存通知书。此外，明确了封存的期限是7日以内。有特殊情况需要延长的，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，可以适当延长，但延长的期限不得超过7日。即封存最长不能超过14天。且解除封存的条件是“依法收集与审计事项相关的证明材料或者采取其他措施后解除封存”。并指出，封存的保管责任——“对封存的资料、资产，审计机关可以指定被审计单位负责保管，被审计单位不得损毁或者擅自转移。”这实际上是在加强国家审计监督权的同时，进一步的对其进行了限制和规范。毕竟，封存权是对被审计单位和公民财产流通权利的限制，具有行政强制性，因而权力越大，受到的约束和限制就应该越多，所承担的责任也应该越大。
事实上，对审计监督权力的限制不仅表现在新实施条例的“审计机关权限”一章，在 “审计程序”、“法律责任”等章节中也有相应的体现。应当说新条例是从内部监督和外部监督两个方面加强了对审计机关的监督。一方面，从内部监督的角度，如新条例第43条规定了上级审计机关应当对下级审计机关的审计业务依法进行监督。当下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定时，上级审计机关可责成下级审计机关予以变更或者撤销，也可以直接作出变更或者撤销的决定。当审计决定被撤销后需要重新作出审计决定，或者下级审计机关应当作出而没有作出审计决定的，上级审计机关可以责成下级审计机关在规定期限内重新作出审计决定，也可以直接作出审计决定。
另一方面，从外部监督的角度，如新条例第52条规定了被审计单位的救济途径根据不同情况可以选择。一是如果被审计单位是对审计机关依照审计法第十六条、第十七条和新条例第十五条规定进行审计监督作出的审计决定不服的，可以自审计决定送达之日起60日内，提请审计机关的本级人民政府裁决，并规定了裁决的停止事由、办理机构以及办理期限。二是除新条例第五十二条规定的可以提请裁决的审计决定外，被审计单位如果对审计机关作出的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在上述规定中，都明确了审计机关应当在审计决定中告知被审计单位提请裁决或申请行政复议、诉讼的途径和期限。在这里，体现了权力之间的一种相互监督和制衡，回答了“谁来监督审计”的问题，贯穿了“为了使国家机关及其公职人员的活动更好地实现国家权力，防止他们的侵权和越权行为，对国家权力应该限制，应当对国家权力进行明确，严格的划分，以权制权”[5]的思想。
此外，为了严肃法律权威，防止权力滥用，新条例第55条还明确规定了“审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”并且要对违法违纪取得的财物，依法予以追缴、没收或者责令退赔。这充分体现了“权力”这把双刃剑的厉害，不能很好的行使权力，滥用权力，审计人员不仅不能独善其身，还很有可能被权力的强刃所伤。
5月1日，新条例已生效实施。媒体和社会各界对此给予了极大的关注。笔者看到网上很多评论说审计的权力又扩大了，审计监督权又加强了，这些话都不假。国家审计作为一种国家监督，法律监督，其本身也是对权力的制约，在依法治国，依法行政的过程中必然要发挥越来越大的作用，没有相应的职权，又怎么来履行相应的职责。但是，身为审计执法队伍的一员，我们必须认识到，我们手中的权力是人民赋予的，增加了多大的权力，也就增加了多大的责任，这些都是对等的。“依法行政的本质是依法规范和制约行政权力，建设法治政府的关键是正确界定政府与行政相对人的关系、权力与责任的关系”[6]。因而只有看到权力背后的责任，看到权力的界限——权限，我们才能更好的履行自己的职责，我们的权威也才能真正在全社会树立起来。
参考文献：
[1]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M]北京.商务印书馆，1982：160.
[2]朱福惠.从限权到控权[J]现代法学，1999（5）.
[3]张文显.法理学.北京.法律出版社,[M]1997：388.
[4]林常颖.论现代西方法治理论对宪法“限权”功能的重视[J].经济与社会发展，2007（7）120－122.
[5]张宏生、谷春德.西方法律思想史.[M]北京.北京大学出版社，1996：254.
[6]王常松.审计立法新发展[J].中国审计，2010（5）14－15.