赵婉辛,挡不住的风情完整版,防城港
摘 要：我国农村五保制度是扎根于农村、具有深厚传统底蕴的社会救助制度。然而随着改革开放、农村税制改革的深入，五保救助的制度内涵逐渐发生了改变，同时其制度基础也遭到了不同程度的冲击，使得五保制度逐渐陷入了发展困局。而重拾五保救助原本的制度理念，充分发挥五保救助的社会化特色应是走出这一困局的可行方法。
关键词：社会救助;五保制度;社会保障
农村五保制度之农村地区特有的社会救助制度，既不同于最低生活保障制度，同时也与医疗、教育、住房、失业等专项救助机制有很大差别。从某种意义上说，五保供养制度是植根于乡村的、具有乡土性的特殊救助制度，值得单独讨论。在2007年农村最低生活保障制度全面试点之前，五保供养制度一直是农村最重要的、综合性质的社会救助制度。然而不同于其他救助项目，五保制度覆盖人群仅包含符合一定条件的老年人、残疾人和未成年人。
一、五保救助制度的发展演变
五保供养制度可算作新中国历史最悠久的社会救助制度。改革开放前五保供养最初是依托集体经济产生的一种社会救助项目，用于援助老弱残障人士。此后但从制度内涵上看，五保供养并未发生根本性变化。然而从制度运行上看，五保供养却发生了根本性的改变。当五保制度赖以生存的基础——人民公社随改革开放而退出历史潮流时，五保制度也就成了无源之水，旋即以乡村两级财政作为其资金来源。然而进入新世纪随着农村税费改革的深化，乡村两级财政中最为五保资金来源的“村提留，乡统筹”也不复存在，五保制度的资金来源不得不再一次改变。而这一次改变则将五保制度的资金来源正式脱离了乡村自筹的局面（人民公社解决资金来源等同于乡村自筹），而正式成为由国家税收支出、由县级政府承担的福利救助制度。
二、改革开放后五保制度发展的困局
从身份上讲，改革开放后的五保制度摆脱了低水平的乡村筹资层次，从农村集体福利事业转变为国家福利，理论上讲，这是五保制度发展的一次机遇，同时也是作为一项国家救助制度走上正规、明确身份和定位的标志。然而就实际层面上看，县级财政支出经费对五保制度起到的支撑作用，却仍旧大可商榷。原因在于随着分税改革的推进，地方财力逐渐减弱，而县一级财政收入实际也不如人意，在这种背景下农村低保能够从财政支出中分到的羹无疑就更难保障了。农民相对市民属于弱势群体，而五保对象则属于弱势群体中的弱势群体，而地方财政资金除却民生工程外，更需充分考虑地方经济发展，于是五保对象便在某种程度上沦为“可以牺牲者”，以至于五保制度长期存在的三大难题——应保未保广泛存在、供养标准偏低、集中供养（敬老院）建设止步不前，归根到底还是资金二字。五保制度脱离了原本的资金支撑基础之后，却又未能有效建立起新的有效的资金支持，唯一可以告慰的是名义上制度从集体福利上升到国家福利，地位更明确，同时替日后进一步发展打下基础，但实践层面却远未惬心意。
三、从五保制度内涵上探讨五保制度的发展前景
从制度功能上看，五保制度很重要的制度功能就是赡养孤寡老人，随着老龄化进程的不断深入，五保制度原本应取得更重要的地位和更大程度的发展支持。同时五保制度同传统社会的救助制度更有近亲关系，从而实际上也更符合农村的社会经济条件，加之以制度建立时间长而其内涵变化不大，因此对于农民本身而言，对五保制度的接受度是比较高的，所以五保制度这种扎根于农村、社会农村生活环境和社会结构的福利制度本身应是一种较为有效的农村反贫困手段，是应该充分发扬、挖掘其潜力的。
从制度内容上看，五保制度是一项名副其实的“社会”救助制度，五保制度从资格审核到救助服务递送都体现出很浓厚的社会气息、社区气息；同时就其覆盖人群而言，因为是针对没有生活来源的老幼残障人士，因此也绝无虞引发诸如城镇低保可能遇见的、养懒人的顾虑。因此五保制度原本很适于作为一项由基层社区组织、基层社会团体管理运营的互助性质的、地区性质的救助制度。但由于我国基层社会组织发展情况不尽人意，因此制度内涵和制度运行出现了一些偏移。但部分地区的探索经验也表明，如果条件许可，在机构福利构建中贯彻“社会福利社会办”的思路也是解决老年供养的有效举措。例如南京市虽然仅有一个由国家全额拨款的综合福利院，但通过充分发挥、动员街道和社区的各种力量，已经设法建立起200所养老院。这些福利院得以生存的因素的有几个：首先是政府的支持，这种支持是通过优惠政策和一定数量的政府投资形成的，同时充分和基层民政部门合作，通过经营营利性失业带动福利事业；其次是吸收自费入主的老人；再次是通过各种方式降低运营成本。总体而言，这类似的福利机构属于半福利性质半市场性质的机构，而其精髓则在于以“市场”带动福利，也即是以营利的一方面带动救助的一方面。
当然，南京的这个例子并非农村五保供养中的养老院，并且城乡差别、人口结构的差别、基层政府和社会组织的差别注定南京这种福利院的经验不可能照搬到农村，但这里笔者只想强调的是，供养老人这种机构福利的提供实际上天生具有采取多元化方式的特性，从这个意义上讲，未来的五保制度发展（实际上五保供养在理想状态下应该是一种机构福利，对于老弱孤残这类拥有特殊需要的特殊人群原本应该采取集中于相应机构供养方为上策）在逐渐实践其国家福利的过程中，也许通过公私合营、官民协办这种方式更为有利。事实上我国古代的机构福利历来是官民协力完成的，政府设立的福利机构往往由僧人或者地方上的耆宿进行管理运营。总之五保福利的定位方面，单纯视为集体福利固然不妥，然而纯粹看作是国家福利则或许失之更远。
参考文献：
[1]徐月宾编著.《社会政策理论与实践》，中国劳动社会保障出版社，2007年版.
[2]彭华民,等著.《西方社会福利理论前沿》，中国社会出版社，2009年版.
[3]蔡昉,王德文,等著.中国农村改革与变迁，格致出版社2008年版.
[4]张浩淼.“关于我国专项救助制度建设的思考”，《学习与实践》，2008（08）.