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摘要：在地方政府立法程序中引入公众参与，是加强政府执政能力建设、提高政治回应能力、确保法律施行实效的重要途径。我国当前地方政府立法公众参与机制尚存在诸多问题，不利于民主法治建设。近年来北京市公众参与政府立法的实践颇具代表性，很大程度上反映了我国地方政府立法过程中公众参与的实际状况。文章以其为研究个案，并基于相关调研探讨了地方政府立法过程中公众参与的缺陷与不足，提出了我国地方政府立法中公众参与机制的完善路径。
关键词：地方政府立法;公众参与;北京市;公众参与机制;制度化建设
地方政府立法，是国家立法的一个重要组成部分，它关系到政府的执政能力和管理水平，而在政府立法的过程中，研究及探索如何有效吸纳社会公众的声音，意义重大。一方面，立法者需要通过有序有效的正式沟通程序证明自己的正当性，即客观性(真实性)和主体性(可接受性);[1]另一方面，社会公众在政府立法这一使其牵涉或可能牵涉其中的重大决策事项中也需要寻求一个利益表达的平台借以发声。在公共行政学领域，政策分析专家关注两个基本问题：第一，决策是谁做出的;第二，决策到底是怎样做出的。[2]相对而言，法学对“法何以为法”的立法决策过程的研究较为薄弱。在多元利益矛盾复杂的时代，让公众参与地方政府立法是政府与公众双方牵制、博弈、互动、配合的良性选择。因此，如何让沟通变得科学有序、使利益表达与整合变得和谐有效，是一个重要的研究课题。
探究公众参与政府立法的真实状态与实效，有必要通过案例研究方法，以某一地区范围作为基点进行具体分析。作为公众参与地方政府立法的较早先行者，北京市在2002年就开始在政府立法过程中探索、推行公众参与工作，因此具有鲜明的代表作用。本文即从北京市相关实践案例入手，主要采取访谈法和问卷调查法，以期通过个案的分析研究寻求改进完善我国地方政府立法过程中公众参与机制的路径方略。
一、北京市政府立法过程中公众参与实践调研概况
(一)调研设计和实施过程
1访谈对象的选择。访谈对象应该符合三个条件：首先，访谈对象应该对研究者的研究对象有一定了解;其次，访谈对象愿意接受访谈;第三，参与本研究访谈的人员代表着不同的利益方，他们的观点也各有不同。本研究中的访谈对象主要包括下列人员：北京市市民、北京市政府立法相关人员以及公共管理专家等。
2访谈设计。在公众参与本地政府立法过程中，什么是最重要的?价值、类型、方法抑或候选人的选择?围绕这些问题，研究者专门设定了一些提问，期望通过这些提问从访谈对象中得到有关研究专题的更深入的回答。特别对于提问者来说，这些设计的问题相互关联，能够使访谈始终围绕研究主题。问题同时还能引导回答问题者进行更深入的思考并作出清楚的回答。这些相关联的问题的目的是对研究主题进行定性，描绘出研究主题的背景，提示出访谈者在回答问题时表述的确切含义。这样，研究者才能为地方政府在制定规章时如何有效地实现公众参与提出有质量的建议。
3访谈过程。研究者首先向参与访谈者介绍地方政府立法中公众参与的意义和现状，然后自然地引导出提问。这些相互关联的提问用来判断回答者的观点，并促使回答者就如何改善规章制定中公众参与进行更多思考。在访谈进行中，对于研究者来说，根据既定的问题提问，同时保证提问的灵活性和问题的连贯性也是非常重要的。
基于研究人员与不同的访谈对象间的距离，访谈选择了以下三种方式进行。一是面谈。这是最主要的访谈方式。通过与接受访谈者进行面对面的交流，可以观察访谈对象的表情、身体语言和其它反应。二是网络访谈。对那些接受面谈有困难的研究参与者，笔者通过EMAIL的方式将问题发送给接受访谈者并回收答案或利用微信、QQ、MSN等方式进行网络访谈。三是对那些并不适合面谈，也不方便通过网络进行访谈的，选择电话访谈。通过一个又一个的访谈，研究者得到全面而有一定深度的资料。
(二)北京市政府立法过程中公众参与的现状及进展
基于访谈分析与对已有文献的分析总结，笔者对于北京市公众参与地方政府立法的现状简要概括与分析如下：
第一，北京市公众参与政府立法的工作机制初步形成。经过多年的地方政府立法实践，目前在北京市政府立法过程中已经形成了通过召开座谈会、专家咨询和论证、内部征求意见、基层调研、公众征求意见等形式多样的公众参与政府立法的工作机制。
第二，网络沟通已成为公众参与的主要方式。作为公众参与的一种方式，北京市更为倾向通过网络开展公众参与政府立法工作，充分发挥其具有参与范围广、程序灵活、方便快捷等特点。在近些年北京市公众参与政府立法过程中，网络沟通这一现代化公众参与方式占有越来越重要的位置。
北京市人民政府法制办公室从2002年9月开始，在政府法制办公室网站以及首都之窗网站公开征求市民对北京市地方性法规、规章草案的意见和建议。并于2003年年中，制定了《北京市人民政府法制办公室关于地方性法规规章草案公开征求意见的若干规定》，明确规定了相应的工作职责、工作流程以及对市民意见和建议的处理方式等内容。北京市政府立法过程中通过网络公开征求市民意见和建议主要经过以下几个环节：首先是法规规章草案刊登;其次是公开征求市民意见;最后是汇总反馈。公开征求意见工作结束后，对该项草案被予以及时撤换，随后由承办处室对收集到的意见和建议进行整理、分析和研究，所有市民提交的意见将被妥善保存。对于所提意见类型比较集中或者具有较高参考价值的意见和建议，承办处室通过单独复函或者电子邮件等形式个别回复当事人;对于其他意见和建议的吸收采纳情况，政府法制办公室通过门户网站或者定期召开新闻发布会的形式向社会公布。据统计，自2002年9月至2008年12月，通过北京市政府法制办公室网站累计公开征求意见法规规章草案96件，其中地方性法规草案44件，政府规章草案52件，网站累计征求市民意见达19755人次。
第三，公开征求意见的形式多样，范围逐渐扩大。过去北京市政府立法在征求意见过程中多以召开专家座谈会为主，而随着政府法制工作的不断开展以及公开征求意见工作的不断深入，相应工作形式也扩展为召开座谈会、专家咨询和论证、内部征求意见、基层调研以及通过网络、报刊开展公开征求意见并重的模式。以《北京市商业零售经营单位安全生产规定(草案)》为例，该草案在政府法制办公室网站公开征求意见的同时，还采取在《北京日报》上刊登草案全文、召开专家论证会、深入基层调研等多种形式，不断扩大征求意见工作的范围和程度。
