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〔作者简介〕蓝定香，四川省社会科学院经济研究所研究员，博士，四川 成都 610071。
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〔摘要〕大型国企国有产权的委托―代理具有特殊性，存在原始委托人虚置、行政性委托、多重委托等“委托问题”。大型国企产权多元化改革的方向应是除了两个“极少数”大型国企――极少数处于“公共性”领域的必须由国家独资经营的企业和极少数必须关闭破产的企业外，都应当推进产权多元化改革。疏解大型国企国有产权的“委托问题”，可通过引进非国有投资者，确立控股股东制衡的混合股权结构的产权多元化目标，特别是转变观念，消除国企产权多元化必然导致私有化等认识误区，消除国资管理机构作为“出资人”与“监管者”两种角色之间的冲突，真正落实“新36条”的有关政策文件，鼓励非国（公）有经济参与大型国企产权多元化改革，完善和规范国有产权流动的市场化平台，督促国有产权通过产权交易市场进行流转，消除大型国企的不良资产和冗员以及三产和辅业剥离等历史负担，加快推进大型国企的产权多元化改革等措施逐步实现。?
〔关键词〕大型国企；国有产权；委托―代理；原始委托人虚置；行政性委托；多重委托；产权多元化改革?
〔中图分类号〕 F276?1〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2011）06－0007－05???
〔基金项目〕国家社会科学基金项目“国有大型企业产权多元化改革的重点、难点研究”（06BJY054） ?
一、我国企业国有产权委托―代理的特殊性?
西方国家学者研究的产权委托―代理关系主要是私有产权的委托―代理，而本文主要研究的是我国企业国有产权的委托―代理关系。与私有产权的委托―代理相比，国有产权委托―代理的差异是非常明显的，其特殊性归纳起来主要表现在以下几个方面：?
1.委托―代理的“标的”不同?
私有产权通常只存在经营权的委托与代理，而我国企业国有产权的委托―代理则首先是所有权的委托―代理，继而派生出经营权的委托―代理。由于国有产权的原始所有者――全国人民不能具体明晰到每一个人头上，所以其所有权从法律意义上说是清楚的，从实际经济运行的意义上说却是不清楚的，原始产权主体――所有者及其原始委托人是虚置的。“全国人民”只能将自己的所有权直接而无限期地委托（让渡）给国家，国家（或地方政府）成为真正的、实际的委托人，从而使“全民产权”转化为国有产权，全民所有制企业转化为国有企业。在此基础上，国家（或地方政府）将“国有产权”的所有权委托给国资管理部门（即国有出资人代表），国资管理部门再将“国有产权”的经营权逐级委托给国有企业。可见，国有产权与私有产权委托内容或称“标的”的明显差异在于有无所有权的委托。?
2.委托―代理的目标不同?
私有产权的原始主体是私人，而且是明确具体的私人；国有产权的原始主体是个人――全国人民中的每一个人，但是是不明确的个人，即无法明确哪个个人将哪部分国有资产的产权委托给哪个特定的企业（代理人）。这样，私有产权原始委托人的属性是确切的私人，其委托的目标清晰而单一――追求自身财富的最大化。国有产权的原始委托人则是不明确的个人，其属性是无法分割或量化的“全民”，其委托的目标并不是每一个具体个人能够决定的，而是由其第一代理人“国家”及其以下各层次“代理人”决定的。国有产权委托―代理的目标究竟是经济效益还是社会效益，抑或是政治效益，既不清晰，也不单一，而是经济效益、社会效益甚至政治效益兼而有之。那么，究竟什么情况下追求经济效益最大化、什么情况下追求社会效益最大化、什么情况下考虑国家战略而追求政治效益最大化是很不清晰的，也是很难清晰的。可见，与私有产权相比，国有产权委托―代理的目标差异是非常大的。?
3.委托―代理的性质不同?
私有产权的委托与代理一般是经济性或称资本性委托―代理，其目的比较单一，在于所委托的产权能够产生最大的“回报”――经济效益，具有明显的资本性――能够带来剩余价值。而我国企业国有产权的委托与代理是资本性委托、行政性委托、社会性委托并存的“混合性”委托―代理，目标是多元化的，既要追求国有资本保值增值，又要借助行政管理体制的运行乃至要符合行政官员的目标追求（名誉、地位、权势等），还要追求社会效益乃至政治效益。??〔1〕?一般来说，在国有产权委托与代理的上述三种目标发生冲突时，行政性目标处于第一强势地位，其委托人会首先考虑行政性管理的需要；社会性目标处于第二强势地位，即当资本性目标与社会性目标发生冲突时，往往先考虑社会利益的需要，再考虑经济效益目标；在应对突发大灾大难事件中，更是社会效益、政治效益高于一切，这也是国有产权的“公共”性质所决定的。?
二、我国大型国企国有产权的“委托问题”?
1. 大型国企国有产权“委托问题”产生的基础?
在研究企业国有产权的委托―代理关系时，通常将共同所有者（全民）定义为原始委托人，将企业内部人员定义为最终代理人，以此构成我国企业国有产权委托―代理链的两端。??
全国人民― 委托 →全国（地方）人大― 委托 →国务院（地方政府）― 委托 →国资管理部门― 委托 →国资经营公司― 委托 →大型国企（集团）母公司― 委托 →大型国企子公司― 委托 →大型国企孙公司― 委托 →大型国企孙公司下属企业?
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对于上图需要说明的有两点：①理论界对“全国（地方）人大”是否作为国资的出资人代表尚有很大争议，因此，这一环节无法确定。②对于极少数特大型、战略地位十分重要的国企，国资管理部门或其他部门也不一定能作为其国有股权的出资人代表，而是直接由国务院充当出资人代表（计划单列企业）委托给大型国企（集团）母公司经营，因此，这部分国企的委托―代理环节会更少一些。?
分析上述委托―代理链条，实际上内含了四重委托―代理关系：?
第一重（外层）委托―代理关系：大型国企外部国有产权的上一主体对下一主体的委托和下一主体对上一主体的代理。即全国人民―（委托）→全国人大―（委托）→国务院―（委托）→国务院国资委等部门―（委托）→大型国企。这是总体上的委托―代理关系，也是大型国企最外层的委托―代理关系。?
第二重（中层）委托―代理关系：除上述链条始端（全国人民）及末端（大型国企）外，每一主体兼有委托人与代理人双重身份，既是上一委托―代理环节的代理者，又是下一委托―代理环节的委托者，因此可以简称为双重委托―代理。例如，国务院国资委等部门既是国务院对于国有产权（所有权）的代理人，又是大型国企中国有产权（经营权）的委托人。这种委托―代理关系因为处于企业外部，可以简称为外部双重委托―代理。?
第三重（内层即企业内部）委托―代理关系：大型国企的股东会（或出资人代表）―（委托）→董事会―（委托）→经理层―（委托）→各具体执行机构―（委托）→各具体执行人。当然，股东大会还委托监事会，监事会代理股东大会委托的工作任务( 对董事会和总经理等经理人员的工作进行监督) 。这是企业内部的委托―代理关系，可以简称为内部委托―代理关系。?
第四重委托―代理关系：与第二层委托―代理关系类似，企业内部除股东和最终的具体执行人外，每一委托―代理环节中的代理主体自身也同时兼具委托人与代理人的身份，既是上一委托―代理环节的代理人又是下一委托―代理环节的委托人，因此也应当形成内部双重委托―代理关系。我国一些学者已注意到这一特点，在企业多重委托―代理链条中，除了最高层和最低层之外所有层级的参与者在不是同一级的委托―代理关系中兼有委托―代理身份（对上一级是代理人，对下一级是委托人??〔2〕?。例如，大型国企的经理层既是董事会的代理机构，也是其内部职能部门单位及其以下层级单位国有股权的委托人。这种关系因为处于企业内部，可以简称为内部双重委托―代理。?
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再将上述委托―代理关系简化为两重委托―代理关系：企业外部（第一、二重）的委托―代理关系和企业内部（第三、四重）的委托―代理关系。大型国企的国有产权经过这两重委托―代理和每重委托―代理中若干环节的委托―代理，形成了一个长长的多重委托―代理链。这是大型国企国有产权产生“委托问题”的基础。?
2.大型国企国有产权的“委托问题”?
由于国有产权委托―代理的上述特殊性和大型国企的特殊委托―代理链，使得我国大型国企国有产权存在比较严重的“委托问题”。?
一是国有产权原始委托人虚置。由于国有产权的原始委托人虚置，导致对整个委托―代理过程缺乏有力的、到位的监督。正如有学者指出的：全民作为所有者，对全民“自身”的共同财产缺乏关切度。我国全民所有制采取国家所有制的形式……所以国家所有制实质就是委托―代理制度，国家聘请的所有经营者或投资者，不管是以什么名义，实际上都是委托―代理者，而不是真正意义上的所有者，都是受托行使代理职责。这种代理者和真正的所有者的根本区别，也就是国家所有制的要害，同样缺乏关切度。国有企业改革久攻不克的顽症就出在第二个问题上，解决国有企业的出资主体虚置问题，关键是要解决谁能真正代表全民行使所有者权能，而又能使国有资产保值增值。这一问题不解决，必然导致目前国有企业公司化改造中各项工作不到位。所以国有企业进一步深化改革，必须从国有制这种根本特性出发，重新设计国有资产委托―代理，这个问题已经上升为国有企业改革的核心问题。??〔3〕??
在委托―代理关系中，原始委托人最重要的职责就是对代理人制定科学合理的监督管理制度，履行必要的监督职能，以保证原始委托人即产权所有者的利益不受侵害，且能最大程度上获益。而且，对代理人最有效的监督也来自原始委托人的监督。一些学者已经看到这一点：来自股东的直接监督是解决代理问题的最佳方案。??〔4〕?尽管国家或有关组织机构通过法律规定或其他途径，如在公司法中规定上市公司必须成立监事会，让独立审计机构审计公司、公开信息披露等，可以在一定程度上监督经营者或内部控制者，但真正有效与直接的监督，可能还是来自股东的监督。??〔5〕?但是，由于国企国有产权的原始委托人虚置，来自原始委托人的监督几乎没有，必然导致整个委托―代理过程的监督缺位，从而导致效益严重流失。这是国有产权不同于私有产权的特有问题，也是国企包括大型国企总体上效率低下、效益较差的最终原因，和国有产权原始委托人“虚置”的根本体现。?
二是国有产权的行政性委托。我国国有产权原始所有者（全国人民）对委托权的让渡与国家代理权的取得都不是以自愿性契约为基础的，而是以国家政权为后盾，通过颁布法令等方式实现的。而且，“国家”以下层级的委托―代理无不依赖行政管理体制，因此，是一个以行政权为基础的强制性的委托―代理关系，导致整个国有产权的委托―代理具有明显的行政性。这种特点也决定了在经济性、行政性与社会性并存的国企国有产权委托―代理关系中，行政性委托―代理处于第一强势地位，使得其委托―代理双方被行政隶属关系锁定，导致委托人与代理人行为扭曲，注重行政目标的追求而难以产生有效的经济性激励。例如，从委托人来看，由于国有公司中的产权代表并非真正的资产所有者，其行使监督权力的行为方式潜在地具有扭曲的可能性。??〔6〕?加之，这种行政性委托―代理关系缺乏市场化的竞争机制，故而每一层级的委托―代理双方都具有行政垄断性，导致激励与约束机制上的缺陷，使委托人和代理人都存在一定的机会主义动机，造成经济效益流失。没有来自市场的和来自民众的有效制约，任何行政监管都可能流于形式，甚至成为有关当局寻租设租的借口。??〔7〕?正如张维迎教授所说的：在政府掌握企业经营者任命控制权的情况下，政府官员选拔企业经营者的标准不会完全根据经营者的经营能力，因此，国有企业的经营者为了取得政府官员的“欢心”，不是将大量的时间和精力用于改进管理和提高效率，而是“千方百计”争权夺利。??〔8〕??
三是国有产权的多重委托。从上述分析我们看到，大型国企国有产权共有4重委托―代理关系、8个委托―代理环节。实际上，若计算企业内部（集团公司内部、子公司内部、孙公司内部及其以下层级内部纵向与横向）的委托―代理关系，其委托―代理层次及委托―代理环节就会多得多，有人统计多达60个环节。如此多的委托―代理环节且过分依赖行政管理体制，使最终代理人的决策必须根据行政管理体制层层上报、层层审批，以致决策非常缓慢，难以根据市场供求状况做出灵活快速的反应。更为严重的是，随着委托―代理链条的延伸，信息的不真实程度和不对称程度越来越高，上下级之间互相蒙哄、虚报、浮夸经营成绩，隐瞒经营失误现象严重，决策者依据失真的信息很难做出正确可行的决策。??〔9〕?为了减少或避免这种现象，上级委托人为掌握足够的相关信息，不得不深入企业的日常经营中，这不仅造成对企业的严重干预，而且增加了信息收集成本，导致国有产权经营效率低下。有学者注意到，对于国有股权来说，由于原始所有者虚位、其他代理人虽然是下一环节的委托人，但是他们并不像非国有企业的原始委托人那样有足够的动力去获取各种关于企业的信息，加之委托―代理链条长加剧了信息的不对称，因此，国有企业的委托―代理问题更为严重。??〔10〕? 处于金字塔控股结构底层的上市公司在投资项目选择、公司规模决策和控制转让决策方面与正常企业存在显著区别，致使公司的代理成本急剧上升。??〔11〕??
三、解决我国大型国企国有产权?“委托问题”的建议
1．明晰大型国企产权制度改革方向?
目前，我国大型国企的集团公司甚至许多重要的二级公司还处于国有独资状态，即使已经实现产权多元化（股份制）改革的大型国企往往也是国有资本控股比例极高，特别是不少股份制国企的出资人实际上仍然是国资委一家（国企之间相互持股），并不是真正的产权多元化，也无法真正建立规范的法人治理结构。通过我们以上抽丝剥茧的层层分析可以看到，大型国企的国有产权由于原始委托人虚置等多种“委托问题”，导致大型国企的国有产权委托―代理级数多、幅度宽、成本高、效率低，最终往往形成无人对国有产权真正履行出资人职责、无人对国企经营绩效真正负责的状况。因此，笔者认为，我国大型国企产权制度改革的总体方向应当是：除了两个“极少数”大型国企――极少数处于“公共性”领域的必须由国家独资经营的企业和极少数必须关闭破产的企业外，其余大型国企都应当推进产权多元化改革，通过引进非国有投资主体，实现公有制实现形式的多样化（股份制），借助非国有产权明晰的原始委托主体、市场化委托方式、短链条（直接）委托，建立规范的法人治理结构，为大型国企的持续健康经营奠定制度基础。 ?
2．确立大型国企产权多元化改革目标?
为了既解决大型国企国有产权的“委托问题”，又确保大型国企能够建立规范的法人治理结构，笔者认为，我国大型国企产权多元化改革的目标应当是建立控股股东制衡的混合股权结构。其本质规定有两个：一是要有控股股东。具体标准是：“一般认为，控股股东包括：占据51%以上绝对控股份额的股东；不占绝对控股地位，但相对于其他股东其持股比例处于优势，而且其他股东股权分散且联合困难。国际上通常将控股股东所必须持股比例界定在20%～50%。”??〔12〕?也就是在公司股东中持股额最多、持股比例最大且对公司的运行具有控制性影响的股东。我国大型国企产权多元化后之所以应当有控股股东，是因为若没有控股股东，股权必然很分散。由于分散小股东往往无法或不愿承担监督成本而“搭便车”，因此，若全部都是小股东，实际上就使公司成为“无主公司”，从而对公司治理与经营造成极为不利的影响，无法保证公司健康稳定发展。这绝不是我国大型国企产权多元化改革的目标。而有了控股股东，由于其持股额和持股比例相对较高，便在很大程度上将其自身利益与公司发展联结为利益共同体甚至命运共同体。公司的发展有了实实在在的“负责人”，公司的稳定发展就有了制度基础。进一步说，对于现阶段中国的相当部分大型国企而言，因为其国有股不可能短期内完全退出，何况公共领域和半公共领域的许多大型国企本来就要求国家控股，因此，国有股必然在相当时期内占有较高比重，从而成为控股股东。二是要有制衡性股东。制衡性股东就是对公司的控股股东具有制衡作用的股东。一方面，缺乏监督、制约的权利必将导致权利的过度使用甚至滥用。这一点，即使在美国等发达国家，其股份公司运行的内部机制和外部环境都相对成熟的背景下，也出现了安然公司事件、世通公司丑闻、华尔街危机等问题，足见对控股股东进行制衡的重要性。在我国公司运行特别是股东监督机制尚不完善、不成熟的情况下，公司的控股股东包括国有股东过度使用甚至滥用控股权利的行为背景下已经成为比较普遍的现象。有学者指出：“上市公司董事会成员多数来源于控股股东，控股股东对董事会的控制呈现出超强状态。”??〔13〕?控股股东“掏空”其子公司特别是上市公司、侵害其他股东利益的例子比比皆是，已经成为千夫所指的严重问题。因此，大型企业若无股东间的适度制衡，其决策的科学性就缺乏制度保障，容易出现决策失误，进而很难保证企业的健康、稳定、持续发展，后果是相当严重的。另一方面，在少数大股东联合行动、联盟治理的情况下，则可能实现与公司第一大股东――控股股东之间的抗衡、制约，防止控股股东在股东大会、董事会上过度使用甚至滥用权利，避免出现控股股东“一言堂”的现象，使董事会真正成为代表股东利益的“股东代表会”，确保股东利益不受侵害。?
3．加快大型国企产权多元化改革措施?
社会各界应转变观念，努力消除国企产权多元化必然导致私有化、企业国有产权流动重组必然导致国有资产流失、国企数量越多国资管理机构权利越大等认识误区，减少大型国企产权多元化改革的思想包袱和社会舆论障碍；加快组建专门的国有投资控股公司（许多地方也称之为“国资经营公司”）行使国企出资人的职能，消除国资管理机构作为国企出资人与作为国企行政监管者两种角色之间的冲突，减少大型国企产权多元化改革的体制障碍；真正落实2010年5月发布的“国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见”（“新36条”）等有关政策文件，营造非国（公）有经济发展的良好环境，减少非国（公）有经济参与大型国企产权多元化改革的政策障碍；完善和规范产权交易市场，搭建国有产权流动的市场化平台，督促国有产权通过产权交易市场进行流转，减少大型国企产权多元化改革的“国资流失风险”障碍；采取灵活多样的合法手段，努力消除大型国企的不良资产、过多冗员、三产和辅业剥离等历史负担，减少大型国企产权多元化改革的“遗留问题”障碍。 ?
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（责任编辑：张 琦）
