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[摘 要]中国和美国是当今世界上最大的两个温室气体排放国。中美两国应对气候变化合作的历史由来已久，但合作内容空泛而没有深度。在应对气候变化合作的问题上，中美两国存在着客观的分歧。首先，两国所处的社会发展阶段不同，致使双方合作目标不明确。其次，美国对华政策的偏见导致双方战略互信不足，实质性的技术合作进展缓慢。再次，两国对气候条约的理解存在着差异。最后，两国对各自的减排量难以达成共识。以上原因导致中美两国难以进行具有实质性内容的气候合作。中美两国只有摒弃偏见、增强战略互信、树立全面的合作观念和健全合作机制，应对气候变化的合作才能走向深入。
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[关键词]气候变化；环境政治；国际关系
[中图分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2011）06-0067-05
[作者简介]曹文山（1988―），男，江西瑞昌人，云南民族大学哲学与政治学学院国际政治专业硕士研究生，主要从事环境与国际关系研究。（云南昆明 650500）
Title: On Differences and Solution in Cooperation of China and America to Solve the Question of Climate Changing
Author: Cao Wenshan
Abstract: China and America are two big countries which release greenhouse gas mostly in this world. There is a long history for them to cooperate to solve this problem. However, they are objectively different. Firstly, China and America lie in different developing step so that their cooperation goal is not clear. Secondly, the United States has a prejudice against China and they cannot believe each other. That’s why two countries cannot succeed in cooperate in technology. Thirdly, China and America understand the climate treaty differently. Finally, they cannot agree with their quantity of reducing and releasing each other. In order to make a thorough and effective cooperation, China and America must abandon prejudice, strengthen mutual understanding, establish total cooperation ideas, and improve cooperation system.
Key words: climate change; environment politics; international relation
近些年来，极端气候事件发生的频率越来越高，给人类带来极其严重的灾害。极端气候事件发生的根本原因是全球气温上升，而大气中温室气体的大量增加是全球气温上升的重要原因之一，因此，应对全球气候变化的首要问题是减少温室气体的排放。针对此问题，国际社会展开了全方位、多层次的合作。1972年联合国首次环境大会的召开，标志着气候问题不再仅仅是环境问题、技术问题或经济问题，而已经演变成了一个国际政治问题，其实质就是各个国家或地区在有限的排放空间里通过博弈使自身能够得到最大的排放权的过程。
中国和美国作为当今世界上最大的两个温室气体排放国，在减排问题上均面临着巨大的国际压力。中美两国的国际地位决定着两国的气候变化合作具有重大影响，它能推动全球范围内应对气候变化的整体合作。然而，由于中美两国在该问题上存在着巨大的分歧，这使得两国的合作内容显得极其空泛。
一、存在的分歧
首先，中美两国所处的社会发展阶段不同，致使双方合作目标不明确。当前，中美就气候变化问题已经签订了许多相关的双边或多边协议，然而有关此方面的合作却是零零碎碎地分散在各个附属于两国整体的经济和贸易协定当中。中美之间缺乏专门的合作协议，换言之，中美之间的合作缺乏一个清晰的合作框架。近些年来，随着中国在共同应对全球气候变化上的态度越来越清晰，中美之间的合作步伐也开始加快。当前，气候合作已经作为一个独立的议题上升至中美之间的合作与对话中。因此，如何确保这一合作朝着符合两国人民的共同利益的方向发展，这是两国政府不得不冷静思考的问题。也就是说，在中美两国气候与能源的合作中设立一个中期或长期的合作目标，是确保中美进行健康、稳定的气候合作的基本前提。另外，尽管中美气候合作已形成了通过政府间组织、官民一体化组织和非政府组织等渠道展开的多边或双边合作，但与两国的经贸关系相比较而言，无论是在合作力度和规模上都有待进一步提高，并且潜力巨大。与此同时，“中美两国业已建立的清洁能源合作之间缺乏足够的信息沟通和相互协调，这必然会影响双方之间的合作成效。”①此外，在中美共同参与的多边合作中，像“亚太清洁发展和气候伙伴计划”、“国际甲烷合作计划”等多半是由美国发展起来的，在实际运行中并没有产生实质性的成果。因此，“中美气候合作采取的多边机制只是美国在政治上的做秀而已”②，其实质效果不明显。由此可见，中美气候合作需建立新的合作机制，同时开拓新的合作渠道，进行具有实质意义的合作，如此中美之间的合作才能健康、稳定地发展。
其次，美国对华政策的偏见导致双方战略互信不足，实质性的技术合作进展缓慢。自新中国成立以来，由于中美意识形态的差异，中美之间一直缺乏战略互信。随着中国改革开放的深入，中国的经济取得了突飞猛进的发展，综合国力日益增强，中美之间缺乏战略互信的程度逐渐加深。
一方面，中美意识形态的差异，使得美国在对华政策上有偏见。在气候变化合作领域上，美国一直把中国排除在官方发展援助的名单之外。发达国家向发展中国家提供官方发展援助是南北气候合作的重要途径之一，“而美国是发达国家中唯一没有向中国提供官方发展援助的发达国家，与日本和欧盟等形成了强烈的对比”。③这就使得中美气候合作先天畸形，难以取得实质性进展。
另一方面，中国的快速发展影响了美国称霸全球的战略，美国视中国为竞争对手。
其一，中国不断提高的能源需求，让美国大为担忧，认为中国正在挑战美国的全球能源控制权，因此炮制所谓的“中国能源威胁论”，严重地破坏了中美合作的基础，使得中美互不信任的程度有所加深。
其二，美国出于国家安全的考虑，在中美和平利用核能技术合作上一直踌躇不前。据统计，“中国的核电目前仅占总电力1.12%左右，而发达国家的比例是中国的几十倍。法国达到了80%，日本、德国、芬兰基本达到了30%”。①在中国，核电发展的空间巨大。中美之间关于和平利用核能的谈判早在1985年就开始了，可是直到1997年江泽民主席访美时才达成了一致意见。随后，中美先后于2003年9月和2004年12月分别签订了《中美核技术转让政府担保的意见声明》和《关于在和平利用核能、核不扩散和反恐领域的合作的意向性声明》，但这两个文件也只是为中美两国和平利用核能提供了基本的框架，并没有涉及具体的技术合作。唯一具有实质性合作的事件是2003年美国西屋公司在中国第三代核技术招标会上中标，自此中美之间关于和平利用核能的合作开始有所好转。国际社会上，国家实力的竞争首先是经济实力的竞争。美国对华的政治偏见以及中国国际地位的日渐提高，使美国难以与中国在该领域展开全面而有实质性的合作。对于美国而言，与中国展开全面的合作无异于培养自己的竞争对手。
其三，中美对气候条约的理解存在着差异，对各自的减排义务有分歧。中美对有关气候条约的理解有很大出入，最主要的体现是对“共同但有区别的责任原则”的理解。“共同但有区别的责任原则”是1992年6月在联合国环境与发展大会上各国政府签订的《联合国应对气候变化框架公约》中确定的，其含义是：由于地球生态系统的整体性、相互依存性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护全球环境负有共同的但又有区别的责任。也就是说，在应对全球气候变化的问题上，“国际社会应当根据各个国家的经济发展水平、历史责任、当前人均排放等的差异，有区别地承担相应的责任和义务”。②美国作为当今世界上唯一的超级大国，同时又是温室气体排放大国，无论是从资金、技术还是责任上都应率先示范。发展中国家由于其历史排放少、人均排放低且资金和技术均不到位，因此应对气候变化的首要目标是确保实施可持续发展。由此可见，“共同但有区别的责任原则”是对发展中国家的保护，体现了国际环境合作的公平与正义。但美国认为，《京都议定书》免除了中国、印度等发展中大国的义务，将会抵消发达国家减排温室气体的实际效果，对于美国和其他发达国家是不公平的，因此极力反对只有发达国家减排的模式，主张“全球减排”。2007年5月，小布什总统推出美国气候变化新战略，其特点是“后京都时代”的国际气候机制必须将发达国家与发展中国家纳入其中，实现“全球减排”。同年9月，在世界主要经济体能源与气候变化国际会议上，小布什重申了这一观点。奥巴马上台后，延续了这一立场。2009年5月，美国提交给联合国的首份气候变化应对方案表示：“美国承诺签署有强有力的减排目标和行动，符合美国国内法律，且各排放大国都采取减排措施的国际协议。”③7月，美国华裔能源部长朱棣文访华期间在清华大学作演讲“应对能源与气候变化的挑战：两个国家的故事”时说：“我承认是发达国家最初导致了气候变暖，犯了错误，但发展中国家大大地加剧了这一状况。在这个问题上，不应该仅仅是‘你犯错，你来改正’。我们都生活在同一个地球上，应该共同面对。”12月，美国气候变化特使托德?斯特恩（Todd Stern）在哥本哈根美国代表团举行的新闻发布会上明确表示：“一些主要排放国自愿减排的措施，必须置于国际整体减排框架下，‘必须是国际协议的一部分’。言外之意，美国要求中国等主要发展中经济体的减排行动，需要得到国际的核查，应是有约束力的。”①因此，对国际气候条约的理解的差异是中美未能进行实质性合作的重要原因。
其四，中美在减排量上意见相左，使得中美难以达成共识。在参加哥本哈根大会之前，中国政府宣布到2020年将单位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40%～50%。就中国当前的经济发展水平而言，这是一个需要付出极大努力才能实现的目标，充分显示出中国积极应对气候变化的决心。然而，中国的努力却并没有得到美国等国家的理解。美国认为，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）要求到2020年主要发展中国家的排放量应在未采取任何减排措施的正常水平下降低20%～30%，而中国承诺的减排量远未达到这个标准。因此，在哥本哈根会议结束后，美国把未达成具有实质意义的协议的原因归咎于中国，认为“真正的问题是中国”。在对中国减排量提出苛刻要求后，美国却尽可能地减少自己的减排承诺。哥本哈根会议前夕，美国公布到2020年美国的温室气体排放量比2005年减少17%，这个目标仅相当于在1990年的基础上减少了4%，与IPCC要求发达国家在1990年基础上减排25%～40%的目标相去甚远。美国的这一举动，引来了其他国家的强烈不满。欧盟认为美国的这一减排目标不但没有实质性的意义，反而是在倒退，远远低于《京都议定书》为其制定的在1990年的基础上减少7%的标准。因此，中美在减排量上的差异，使得中美在应对气候变化合作上的意愿不够强烈，由此一来，中美之间很难在共同应对气候变化合作上达成共识。
综上所述，在中美应对气候变化合作中，美国由于在上述几个方面对中国存在着过多的疑虑和苛刻的要求，使得美国与中国合作的诚意不够。但美国迫于国际社会的压力，不得不与中国进行并不具有实质意义的技术合作，以维护其国际形象。然而，气候问题是一个全球性问题，需要各个国家紧密的合作。中国和美国，一个是最大的发展中国家，一个是当今世界上唯一的超级大国，同时都是排放大国，只有中美联合起来，带动其他国家一起合作，才能推动全球气候变化的合作。两国政府需要冷静对待、妥善处理、缩小分歧、扩大共识，共同为应对全球气候变化作出应有的贡献。
二、解决的途径
21世纪，应对气候变化的挑战日益密切，需要各国加快制定相关行动议程。要成功应对该挑战，主要大国间目前的合作程度还远远不够，还需要进行更为广泛深远的合作。美国和中国分别是世界能源消费第一大国和第二大国，且两国处于不同的发展阶段，在客观上决定了中美两国在应对气候变化合作上有着广阔的合作前景。中美在应对气候变化合作领域存在着一些分歧，但近些年来中美之间的分歧在缩小，共识在增加。作为负责任的大国，中美应该建立更深层次的、具有实质性内容的合作。针对两国未来的合作前景，一方面，中美两国应建立战略互信，树立全面的合作观念；另一方面，两国应健全当前的合作体制。
第一，增强战略互信。中美之间有着广泛的共同利益，这使得中美之间的依赖性与日俱增。两国在观念上把对方当做真正的朋友，这对于深化中美关系而言是重中之重。同时，应加强两国互动，使两国长期处于友好的状态。增强两国的战略互信主要通过以下思路：首先，明确双方的战略目标。确保双方战略互信的关键是确定两国长期的战略目标，如此才能够使两国承担共同的责任，共享所得的利益。当前，中美在许多问题上存在着战略上的不信任，要解决这些问题，最好的办法就是从中美两国各自的利益出发，寻找利益的共同点，从而确定双方的合作目标。其次，加强双方战略文化建设。一般来说，双方的战略文化能够增强双方的相似性，相似性越高，双方的战略互信就越高。因此，在加强中美双方战略互信的建设中，双方应注重长远的情感交流，而不应该为眼前的蝇头小利而斤斤计较。最后，拓展双方的沟通渠道。有效的沟通渠道有利于解决双方问题中的争议而取得共识，从而提高双方的合作效率，增进双方的相互理解，提高战略互信的程度。
第二，树立全面的合作观念。首先，应对气候变化合作需要中美两国强烈的政府意愿。中美两国若要在应对气候变化合作问题上有实质性的进展，就必须要有两国政府最高层的引导。因此，要确保两国政府对该问题的持续性关注，还要定期地举行对话或技术合作论坛，以便就合作中遇到的挑战进行更好的交流，寻找更好的合作机会。其次，拓宽和深化应对气候变化的合作领域。如前文所述，当前中美在应对气候变化问题上的合作仅仅停留在表面和形式上，实质性的技术合作微乎其微，因此，中美应对气候变化的合作空间巨大。有中国学者针对此问题提出了“四个转移”的建议，即“为了共同安全目标，两国从竞争关系走向合作关系；对话内容可望逐渐从战略层面转移到技术层面；从理论探讨转移到建构实际行动；合作范围亦转移至包括减少环境污染合作上”。①美国是一个在应对气候变化问题上占有相当优势的国家，主要表现在其拥有先进的能源技术和雄厚的资金实力，在清洁能源、新能源、节能技术、市场体制等拥有绝对的优势。相比而言，中国则在此方面存在着巨大的差距。中国急需美国先进的技术，以采取更好的措施应对气候变化。因此，未来中美应对气候变化合作中应缩小两国在此方面的差距，进行实质性的合作。
第三，健全合作机制。如前文所述，尽管中美建立了诸如官方与半官方、双边和多边的合作机制，然而这些机制之间缺乏足够的协调与沟通能力，美国政治做秀的色彩深厚，因此，在应对气候变化合作问题上，建立新的合作机制势在必行。首先，应建立中美应对气候变化合作专门委员会和专家工作组。专门委员会成员应由两国环境、能源、财政和外交等部门的高层人员担任，实行定期会晤制，以制定两国短、中、长期合作战略。专家工作组则应由两国资深环境专家、能源专家、相关企事业单位代表及非政府组织代表组成，其目的是根据中美两国当前的合作现状，确定具体的合作领域和技术，以及制定详细的合作时间表，同时监督合作的进程，并定期地向专门委员会递交合作报告。其次，应加强两国高校教育的合作，培养相关的专业人才。
三、结语
在应对气候变化合作的问题上，中美之间总体上呈现出一种双边的合作关系。然而，当前的中美合作还仅仅是局限于表面和形式上的合作，实质性的合作微乎其微。究其原因，一方面，美国注重意识形态色彩，依然用“冷战思维”来处理对华关系；另一方面，中美两国在对“共同但有区别的责任”原则以及各自的减排义务上存在着分歧。美国和中国的分歧也客观地反映了发达国家与发展中国家的观点。但是，中美两国作为最大的能源消费国与温室气候排放国，在应对气候变化问题上必须时刻保持清醒。换而言之，“中美双方在应对气候合作中不能等到双方就‘正确’的观点达成一致后再展开合作”。②因为，待双方就此问题达成一致时，治理气候变化的最佳时机已逝去。因此，中美在应对全球气候变化问题上，应为两国人民计、为全人类计，暂时搁置双方的分歧，进行务实、有效的合作。只有中美加强了合作，才能有力推动全球应对气候变化合作。
责任编辑：胡颖峰
