日照绿,首都电影院,大爷大妈在公园开战图
旅行社业作为旅游业三大支柱中的龙头产业，近年来取得了长足发展。然而在散客时代，传统旅行社业面临着在线旅游代理商的激烈竞争，增长乏力。笔者认为要从根本上走出此困境，需对旅行社经营商的性质进行重新定位。本文立足于法律层面，通过对我国旅行社性质的演变历程进行梳理，对新时代环境下旅行社经营商的定位提出质疑，以期为旅行社业的良性发展提供新思路、新方向。
一、行业初创，企业性质未立
旅行社这一行业组织是由西方传入我国的。1923年，民族资本家陈光甫先生在其经营的上海商业储蓄银行内特设旅行部。作为中国第一家旅行代理机构，专司为旅游者提供服务，提倡中国旅游事业，这一专业化旅游机构的出现也标志着中国近代旅游业的诞生，其历史意义可谓开天辟地。陈光甫创立旅行部，并于1927年将其扩充为独立的旅行社，“唯一宗旨，即扩服务之范畴，引提倡中国旅行事业为己任”。直至1937年抗战爆发，虽然其在十多年间的发展中取得了巨大成就，引领了中国旅游新风尚，但就其行业规模以及社会经济影响力而言，并不构成一个独立的行业。
新中国成立直到1978年改革开放前，全国只有中国国际旅行社与中国旅行社（华侨旅行社）两大旅行社系统，其主要职能是为华侨回国探亲、访友、参观游览提供服务，兼及赚取少量的旅游创汇，政治意义较高。其规模并不足以构成一个行业，且体制上属于行政事业单位，不具备企业性质。
二、改革开放至今，经营商的企业性质不断深化
1978年改革开放后，旅行社开始由事业单位转向企业化经营，开始了产业化进程。1980年成立中国青年旅行社，隶属于共青团中央，目的是加强和扩大国际青年之间的友好往来。至此三大旅行社系统按照各自分工，在很长的一段时间内垄断经营中国的旅行服务，尤其是入境旅游业务。1984年旅游外联权下放，旅行社由寡头垄断向垄断竞争的格局转变。总的来说，1978年至1984年，这一时期的旅行社业开始了产业化的进程，但受制于当时国内的政治意识形态，旅游接待工作仍有很强的非经济性，事业单位性质很强。
随着中国旅行社业的迅速发展，为了加强对旅游行业的管理，国务院于1985年颁布了《旅行社管理暂行条例》（简称条例）。《条例》第二条规定“旅行社是指依法设立并具有法人资格，从事招徕、接待旅行者，组织旅游活动，实行独立核算的企业”。政府第一次人为的以行政法规的方式规定了旅行社的企业性质。同时根据经营业务范围不同将旅行社分为三大类，三类社的出现和发展是国内旅游迅速发展的结果，同时表明政府开始将旅行社作为相对独立的经济行业进行管理，旅行社作为旅游业重要组成部分的地位开始为人们所认识。《条例》的实施使旅行社经营管理走上规范化的道路，外联权的下放使得原有三大垄断经营的旅行社其入境旅游市场份额从1984年的50.9%降到1995年的20.3%。随着三大旅行社市场垄断地位的不断下降，我国旅行社市场开始了寡头垄断向垄断竞争的过渡，并开始向完全竞争的态势转变。这一时期我国的旅行社规模有了很大改观，20世纪70年代末，我国大约有100家旅行社，到了1995年，己有3846家旅行社。同时旅行社的企业性质也越来越突出。
1996年国务院颁布实施了《旅行社管理条例》，该条例取消了旅行社所有制限制，并将原来的三类社改为二类社，此后中国旅行社业在政府规制的作用下形成了真正以二元结构为基础的水平分工。即旅行社经营商的地位得以确立，并不断随着旅游市场完全竞争格局的形成而不断加强。随着1997年出境旅游市场的形成和之后的迅速发展，入境旅游、国内旅游和出境旅游成为旅行社经营业务的三大组成部分。并且在很长的一段时间内，三大市场无一例外的形成了以旅行社推出的包价旅游产品为特色的团队游。产品结构以自然和文化观光型为主，产品运作上保持“团进团出”的批量方式，并由此形成的“标准等、全包价、团队观光旅游”的单一旅游产品格局。在这一时期，我国旅游业还处在快速发展阶段，由旅游者旅游经验缺乏，需求少，且国内公共旅游设施不健全，特别是出行手段匮乏。旅游经营商推出的包价旅游产品定位准确，符合旅游市场需求，极大的推动了我国旅游业的跨世纪发展。同时标准化的团队旅游产品有利于旅行社扩大生产经营规模、迅速占领市场，促进自身的发展。
三、在线旅游迅速抢占市场，传统旅游经营商定位不合时宜
然而，近年来随着智慧旅游的兴起、散客游成为旅游市场的主力军，在线旅游代理商（OTA）的迅猛崛起等，旅行社经营商的定位已经显得过时，不能很好的满足旅游市场的需求。尽管2009年出台的《旅行社条例》取消了二类社分法，其实质仍是水平分工，以及2013年颁布实施的《中华人民共和国旅游法》虽然都在降低旅行社门槛、保护旅游者权益、规范旅游市场等方面做出了较大努力，但旅行社经营商的性质并未改变。笔者认为：在在线旅游代理商猛烈挤压传统旅行社的生存空间的新时代背景下，旅游经营商的定位已经不能满足企业发展的需要，回归旅行社代理商的性质是大势所趋，且是符合我国旅行社发展实际的。值得注意的是早在在线旅游代理商如携程旅行网、艺龙网等迅速发展时，国内有眼光敏锐的学者就建议将旅行社的定义进行拓展，给出了“广义的旅行社”定义，即购买、开发旅游供应商的产品，借此为旅游者实现安全、舒适和便利的空间移动提供服务的企业。”这样就将这些新型的旅游代理商纳入了旅行社行业，以便传统的旅行社能够与其展开公开公正的竞争，规范旅游市场经营环境。因此，市场管理部门应从法律层面做出规定或者市场引导，对现行的旅行社定义做出修改，以规范市场秩序，为旅行社的平稳增长注入新活力。
（作者单位：四川大学历史文化（旅游）学院）
