leblanc mirabeau,卿本风流 林家成,超级文明之主宰
摘要：在全国环境保护大会上, 习近平总书记对新时代生态文明思想进行了全面论述。新时代中国社会基本矛盾的转变, 对生态环境法治提出新需求。新时代环境法学基础理论的构建, 必须立足于中国的政治发展道路, 将生态文明建设的政治话语转化为法律话语、学术话语。新时代环境法学的发展, 要构建法理分析的逻辑框架和理论体系。当前环境法学研究的重点问题包括适度推进法典化、长江流域立法和生态损害赔偿制度改革, 应当注意的问题包括增强历史责任感, 增强“人民主体”和“生活本位”的研究意识, 将学术精力凝聚于主战场, 通过高水平研究提升学科建设水平与人才培养质量。
关键词：新时代; 生态文明思想; 生态环境法治; 环境法学研究;
Thinking on the Research of Environmental Law in the New Era
Lü Zhongmei
the Committee of Social and Legal Affairs of the Chinese People’s Political Consultative Conference the Environmental Resource Law Society of the Chinese Law Society Tsinghua University
Abstract：
At the National Conference on Environmental Protection, general secretary Xi Jinping gave a comprehensive exposition of the new era of ecological civilization.The transformation of basic contradictions in Chinese society in the new era raises new demands for the rule of law in ecological environment.The construction of the basic theory of environmental law in the new era must be based on the political development of China, and the political discourse of the construction of ecological civilization should be transformed into legal discourse and academic discourse.In the development of environmental law in the new era, we should construct the logical framework and theoretical system of legal analysis.The key issues in current environmental law research include moderate promotion of codification, Yangtze River Basin legislation and reform of compensation for ecological damage.The problems that should be paid attention to include strengthening the sense of historical responsibility, strengthening the research consciousness of“people’s subject status”and“living standard”, condensing academic energy into the main battlefield, and improving the level of discipline construction and the quality of talent training through high level research.
我非常高兴来到中国政法大学, 与大家分享学习体会。明德教授给我45分钟的时间, 时间很紧, 但我想尽可能把最近的一些想法和大家做一个交流, 抛砖引玉, 便于大家进行讨论。我把题目定为“新时代环境法学研究的思考”, 阐述环境法学研究的一些基本问题。
一、习近平总书记在生态环境保护大会上重要讲话的法治解读
最近, 大家都在学习习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话。这是中国第一次以中共中央的名义召开环境保护大会, 媒体列举了许多个“第一”。我在全文阅读习总书记的讲话和此次会议的有关文件后, 最强烈的感受是这次会议明确地提出了“习近平新时代生态文明思想”。习总书记的讲话对新时代生态文明思想进行了全面论述, 从战略高度明确了生态文明建设根本大计的历史地位, 深入地阐述了保护生态环境、建设生态文明的重大意义, 明确地提出了新时代推进生态文明建设必须坚持的重要原则、基本遵循。深刻地回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题。体现了历史性、时代性、哲学性、理论性、实践性和全球性, 彰显出习近平生态文明思想科学、完整的理论体系。我认为习总书记的重要讲话有三个方面值得我们深刻理解。
(一) 首次提出“生态文明体系”
习总书记在“十八大”以来的系列重要讲话和“十九大”报告中, 关于生态文明建设有很多论述, 这次之所以归纳为“生态文明思想”, 非常重要的方面是形成了规律性认识, 首次提出“生态文明体系”的概念。习总书记在讲话中以加快构建生态文明体系为题, 提出这个体系包括五个方面的内容:一是以生态价值观念为准则的生态文化体系;二是以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系;三是以改善生态环境质量为核心的目标责任体系;四是以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明的制度体系;五是以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。生态文明体系的提出意味着我国经济社会发展向生态文明的全面转型, 是中国共产党用“绿色执政”引领中国未来发展的执政理念的具体体现, 是经济社会发展向生态文明社会全面转型的重大发展战略, 清晰地勾勒和描绘出美丽中国的总蓝图和总蓝图下的经济、政治、文化和社会各项建设基本路径。
(二) 对“美丽中国”目标的新要求
“十九大”报告提出了建设美丽中国的两个阶段及其目标。第一阶段是从2020年到2035年, 目标是生态环境根本好转, 美丽中国基本实现。第二个阶段是从2035年到本世纪中叶, 要建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。需要注意的是, 习总书记在这次的讲话中, 对第二个阶段的目标提出了更明确、具体的要求, 即生态文明全面提升, 绿色发展方式和生活方式全面形成, 人与自然和谐共生, 生态环境领域的国家治理体系和治理能力现代化全面实现。与第一阶段目标更多强调环境质量本身不同, 除了环境质量目标, 还有生态文明水平、发展方式和生活方式、人与自然和谐共生, 尤其是与国家治理体系和治理能力现代化的总目标相结合, 领域更全面, 内涵更丰富。
(三) 生态文明建设的六大原则
习总书记在讲话中明确提出了建设生态文明要遵循六项原则。第一项原则是人与自然和谐共生, 强调要坚持节约优先, 保护优先, 自然恢复为主的方针。第二项原则是绿水青山就是金山、银山, 贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。第三项原则是良好的生态环境是最普惠的民生福祉, 强调生态惠民、生态利民、生态为民。第四项原则是山水林田湖草是生命共同体, 强调要统筹兼顾、整体施策、多措并举, 特别提出要进行“全方位、全地域、全过程的管理”。第五项原则是用最严格制度、最严密法治保护生态环境, 强调加快制度创新, 强化制度执行。第六项原则是共谋全球生态文明建设, 强调深度参与并引领全球环境治理。
这六项原则和“十八大”以来习近平总书记关于生态文明建设的全部论述、科学论断及其思想内涵、内在逻辑是相一致的。这次做了更加系统的阐述。为什么概括为习近平新时代生态文明思想, 是因为进行了系统性梳理和理论性概括。
在这里, 我要特别说明的是, 生态文明制度体系是其他体系的保障, 为生态文明社会建设体制机制创新和制度创新提供党的意志基石、组织保障和制度保障。习近平总书记反复强调要不断深化和推进生态文明体制改革, 加强顶层设计, 加强科学政绩观建设, 加强法治和制度建设, 划定生态红线, 建立责任追究制度。“再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄”;“最重要的是完善经济社会发展考核评价体系”;“只有实行最严格的制度、最严密的法治, 才能为生态文明建设提供可靠保障”。通过社会体制的变革, 要改革和完善社会制度和规范, 从而形成有利于生态文明建设的体制机制, 为生态文明社会构筑强有力的上层建筑及其一系列制度和法治保障。
在这里, 我做的是搬运工的工作, 不过是把我的读后感做一点梳理, 思想不是我的, 甚至句子都不是我的。2018年1月, 我在《江汉论坛》上发表过“习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想研究”的文章, 用“最严生态法治观”概括习近平总书记的生态法治思想, 这种提法似乎被正式采用了。
对这个问题, 我就不展开阐述了, 简要归纳一下基本观点:
1. 习近平新时代生态文明思想的法治内涵。
实行最严的生态环境保护制度, 体现“最严”生态法治观。既表明了中央推进生态文明建设的坚定决心, 也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”, 包括了统筹山水林田湖草系统治理的生态伦理观, 绿水青山就是金山、银山的协同发展观, 走生产发展、生活富裕、生态良好的发展道路的科学政绩观, 生态环境是最公平的公共产品, 是最普惠的民生福祉的公平正义观。
2. 习近平生态法治思想的理论品质。
法治的背后是有政治的, 法治道路、法治模式、法治秩序的背后是政治理论、政治逻辑、政治立场。习近平的生态法治思想体现了中国特色生态法治道路的理论自信, 彰显了用“绿色执政”引领中国未来的政治智慧, 具有用改革促进生态文明体制机制建设的实践品格, 体现了满足人民对美好生活新期待的为民宗旨。
3. 习近平生态法治思想提出的理论与实践课题。
这是当前环境法学研究面临的重大理论与实践课题。我以为, 理论与实践是一枚硬币的两面。比如绿色转型的方向问题, 从法学理论的角度, 需要研究经济基础变革所可能带来的上层建筑变化, 当然包括法律关系的重大变革, 而这些变革需要在实践中出现和发展, 也需要从实践上升为理论。这里的问题很多, 我列举几个:怎么认识绿色发展, 如何建立绿色发展的公平的市场竞争秩序, 如何探索绿色发展机制?等等。还有, 正在进行的自然资源产权制度改革, 意味着资源配置方式发生重大变化, 现行的环境资源立法模式适应吗?新组建的自然资源部和生态环境部的职权应如何合理配置?这都是我们面临理论与实践课题。
二、新时代对生态环境法治提出新需求
新时代对环境法治提出了新需求, 新需求来自于中国的社会基本矛盾发生的变化。中国特色社会主义进入新时代, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。人民群众日益增长的美好生活向往, 十八届六中全会的决定概括为八个方面, 更优美的环境是人民群众对美好生活向往里不可或缺的内容。但是, 现实是人与自然发展不平衡, 不能满足人民日益增长的生态环境需求。
(一) 生态环境的不平衡、不充分的主要体现
一是不同地区在资源开发和环境保护程度上存在较大差异, 中国的地域面积大, 经济发展不平衡, 必然带来生态环境保护的不平衡。比如, 腾格里沙漠污染案, 总书记做了三次批示, 地方政府还是无动于衷。
二是长期处在价值链低端的国际分工使得中国资源环境破坏较为严重。我们过去的发展确实主要是靠当世界工厂, 把污染留给自己, 产品送给别人。生产多少万条牛仔裤去换一架波音飞机或者去获得一项技术, 这是中国的经济发展的客观实际。到现在, 我们在国际价值链分工中, 能够处于顶端的也还是很少。
三是生态环境保护意识不强、法制不健全、生态投资不足。
四是人民对新鲜空气、清洁水、良好环境质量的需要难以得到完全满足。
(二) 生态环境法治现状
1. 立法领域
客观来讲, 40年来, 环境立法一直走在快车道上, 数量也不少。最大的问题是立法数量快速增长与建立与维护环境公平正义的要求反差很大。总体来看有三个问题:一是我们的环境立法是典型的外生型立法, 很多法律制度几乎是直接从国外搬过来的, 这样的立法在中国“水土不服”, 一直是影响其实施效能的大问题。二是分散立法模式, 在社会主义法律体系中, 环境法不是独立的子系统, 而是分别属于行政法、经济法, 形成了环境法与资源法分立的局面, 导致一个环境要素或者资源有两部立法宗旨、原则都不协调的法律, 比如《水法》与《水污染防治法》。三是实际上的部门利益主导立法, 形成公共权力部门化, 部门权力利益化, 部门利益法制化, 我们在立法的过程当中往往会因为部门利益问题而降低合理性、科学性甚至逻辑性。另外, 单行立法为主也会带来的制度的碎片化, 既有法律制度的高重复, 也有先后立法的高冲突。在立法技术上, 也存在不规范、不准确的问题。
2. 执法领域
应该说近些年来尤其是“十八大”以来, 环境执法有了很大进步, 铁腕执法, 效果也很显著。从好的方面看, 执法依据不断在加强, 新环保法出台后, 环保部和各部委出台了配套规章;在生态文明体制改革过程中, 省级以下垂直管理正在推进;执法的手段也越来越丰富, 督查、督察、约谈、问责的力度不断加大;执法队伍素质和能力也有很大的提高。但是, 也有一些值得我们反思的东西。比如环保部们单兵突进, 相关部门还抱怨现在环保部到处跟人打架, 甚至有人说是环保侵略主义, 环保法规定的环境行政管理部门和相关管理部门, 相关部门的履职情况如何?还有, 执法的连续性、科学性、合理性问题, 我们是不是可以永远以运动的方式来执法?在现代化的治理体系下, 执法是经常性、连续性的工作, 不需要疾风暴雨式;我们目前的运动式执法反映了治理体系和治理能力的不足。我把执法存在的问题归结为:一是运动式执法可能偏离法治轨道;二是各部门分别执法可能出现以环境保护对抗环境保护或者以环境保护的名义破坏生态环境, 比如许多地方用硬化水道的方式治理城市黑臭水体, 会因违背生态规律而适得其反;三是基本依靠行政手段执法, 各主体参与不足;四是单一目标执法, 容易搞“一刀切”, 比如治理秸秆燃烧不考虑农民利益、治理雾霾不考虑居民过冬等。
3. 司法领域
环境司法专门化是近年来大家关注的热点。应该说, 新环保法实施以来, 环境司法有了很大的发展。我们已经建立了一千多个环保法庭, 出台了若干环境司法解释和司法政策, 每年办理30多万起案件, 环境司法现在做的许多事情在十年前不敢想象。但从我国的环境立法体制上看, 司法能够发挥的作用非常有限。一方面是环境法制度体系中, 为司法提供的法律依据非常少;另一方面, 是司法体制本身与环境资源保护的需求也还存在一定距离, 比如三大诉讼分立、区域管辖为主等。因此, 我们在充分肯定各级法院的积极努力的同时, 也必须看到司法重塑社会关系的能力与新时代生态文明建设需求之间存在的反差。环境司法如何既满足人民群众对良好生态环境的需求, 也充分保障司法的中立性、公正性, 还面临着很多的问题。如何面对我国三大诉讼分立的现实, 在继续推动环境司法的专门化的同时, 在环境司法普通化方面着力解决一些普遍存在的问题, 努力让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义, 恐怕还有很长的路要走。
4. 环境法的遵守
全社会的环境保护意识在近几年有了较快的提高, 雾霾天成为了最好的老师。但是, 公众对于自己既是受害者也是致害者, 必须从自己的生活方式改革开始保护环境, 这种自觉远未形成。在公众参与方面, 信息公开比过去做得好, 我们可以看到一些重点工厂的门口都有污染指数公布牌。但有一个值得注意的现象, 这两年, 社会组织提起环境公益诉讼的数量是下降的;检察院提起公益诉讼, 前两年因为试点, 案件还比较多, 今年全面推开后的情况还不清楚;生态环境损害赔偿诉讼案件也非常少, 我了解的情况是, 大家担心一旦提起诉讼, 纪委监察就来问责, 没人敢提。这些, 既涉及环境法的实施, 也涉及环境法的遵守问题。近年来出现了一些“抗争型维权”和“预防性维权”事件, 比如儿童血铅事件、镉米 (麦) 事件、PX事件、垃圾发电厂事件等, 如果我们有良好的环境风险控制机制, 建立了“风险识别—风险判断—风险沟通—风险预防—风险控制”系统, 公众的知情权、表达权、参与权、监督权能够得到充分保障, 运用社会动员机制而不仅仅是行政命令机制执行环境法, 全社会遵守环境法的氛围会更加浓厚。
三、新时代环境法学基础理论的构建
前面讲的许多方面看起来都是实践方面的问题, 其实背后是环境法的基础理论问题, 或者说是现有的基础理论不能为解决现实问题提供理性的、可操作的方案。因此, 第三个问题我想讲一讲环境法学基础理论的构建问题。
大家可能会说, 你前面讲的都是政治话语体系的东西, 不是法律的语言, 我同意你们的看法。但要说明的是, 我为什么要讲许多政治的语言, 是因为中国的环境法学面临着从“外来输入型”到“内生成长型”的转变, 这种转变的前提是环境法基础理论必须建立在中国的生态文明发展道路、生态文明建设理论、生态文明体系逻辑之上。这与我们过去的环境法研究主要是以国外的环境理论、环境法制度为对象不同, 必须立足于中国的实际。我们在很大程度上要做的工作是将生态文明建设的政治话语转化成为法律话语、学术话语, 这对于每个环境法学者既是挑战、也是机遇。
需要说明的是, 我们建立中国的环境法理论, 既要立足于中国的政治发展道路, 但又不是简单的照搬政治话语、政策语言, 而是要用法律的语言、学术话语体系表达这些政治道路、政治逻辑、政治立场。这恰恰是环境法学研究所欠缺的。过去, 我们的理论习惯于“中国环境问题很严重——外国有相关法律——中国也要立法”的简单逻辑, 我以为这是典型的对策研究逻辑, 而不是法学理论研究逻辑。因此, 过去我们事理多, 讲法理少。因为我们的基础理论研究薄弱, 我们在法学大家庭中很难与其他学科展开平等对话。形成这种现象有历史的原因, 我在这里讲存在的问题并不是要否定过去环境法的理论建树, 没有以前的研究也没有我们今天的反思, 反思的目的在于更好地推进环境法学基础理论建设。
在我看来, 新时代的环境法学发展最重要的任务是从事理分析转向法理分析, 构建法理分析的逻辑框架和理论体系。在研究基础上, 过去比较注重环境科学、环境管理学, 对法理学、法哲学重视不够;在研究路径上, 过去比较注重社会法学, 对法教义学重视不够;在方法论上, 过去比较注重还原主义, 对整体主义重视不够。因此, 环境法学研究要在过去的基础上继续发展, 就必须高度重视法律逻辑、法律语言、法律思维的运用。有学者把它称之为发展“第二代环境法”, 也有称之为“环境法研究的转型升级”等, 也都是这个意思。这里我只谈有关环境法基础理论研究的几个主要问题。
1.环境法的法理问题
环境法基础理论有一些需要回答的基本问题, 即环境法的价值核心、环境法的方法论、环境法的概念体系、环境法的规范体系、环境法的解释体系等, 这些都需要用法学的基本思维加以诠释。但现有的环境法论著也好, 教材也罢, 对于这些问题的回答要么是简单照搬传统法学的概念、术语, 要么是用生态学、环境科学、环境管理学代替。现实的情况是, 我们所使用的话语体系、论证方式很难与法学其他学科交流, 讨论问题时“鸡同鸭讲”。我们所写的是法学论文, 很难在法学刊物上发表。我们与法律学者谈, 他们说你们的论文是环境管理、环境政策的文章;我们与环境管理学者谈, 他们说你们的论文不是管理学的, 是法律的。有人戏称, 我们是管理学中法学最好的, 也是法学中管理学最好的。这说明不了什么, 但也很能说明什么。
我也承认, 环境法从来就不是一块纯粹的法律蛋糕, 它的确具有跨学科、跨领域的特性, 但它仍然是一块“法律蛋糕”, 只是中间有些“夹心”而已。环境法作为新兴的法律学科, 与已有法学理论相比, 的确有很大不同, 比如主体不是个人或部分人, 而是所有人甚至包括后代人;客体不是部分自然资源, 而是整个生态环境及其服务功能;空间和时间不是行政区域和现在, 而是全球和未来;影响的因素不仅是社会因素, 而是人与自然相互作用;等等。这些不同, 恰恰是建立环境法自己的基础理论, 解释中国特有环境法现象的良好契机, 而不是脱离法律话语系统的理由。我们必须记住, 环境法是法律家庭中的一员, 是古老的法律之树上发出的新枝, 它姓“法”。我们需要从法律根源、法律血统、法律机理方面说明它。
2.环境法现象需要新的解释方法和体系
我们也必须看到, 环境法作为现代才出现的法律现象, 是传统法律调整“失灵”的结果, 这意味着环境法的产生具有“革命性”, 是对传统法律制度的超越, 需要有寻求新的理论支撑。但是, 它必须从两个方面入手:一是深刻理解和运用法学基础理论研究环境法;二是深入研究环境法与传统法律制度的关系。
我以为环境法对传统法学理论的“革命”并不是“改朝换代”意义上的, 而是对传统法学理论的创新与发展。因此, 可以与传统法学理论在相同的语境下进行讨论, 比如环境法也研究调整对象问题, 但却要扩展至讨论后代人、动物、自然要素;环境法也研究法律关系, 但却要将“人—人”的关系拓展至“人—自然—人”的关系;环境法也研究法律原则, 但却更加重视风险预防、公众参与等现代社会系统性、整体性发展问题;环境法也研究法的价值, 但却主要关注生态安全、环境正义、可持续发展秩序, 等等。比如说, 对环境法律关系的研究, 我们可以在法律关系的基本概念和法学内涵的意义上进行讨论, 从法律关系的主体、客体、内容或者要素方面进行深入研究。环境法律关系本质上是“人—自然—人”之间的互动关系。首先它是一种环境社会关系, 以环境法律规范为基础、法律主体间互动关系、以环境为媒介形成、广泛性复杂性兼具。其次, 在环境法律关系中, 客体具有一定的主体性, 这是“人与自然和谐共生”理念在法律上的表现形式, 环境法通过建立“特殊客体”规则, 确认自然环境的主体性, 重构主客体关系, 承认自然环境的内在价值。再次, 环境法律关系具有多重结构, 可以通过类型化加以层层展开。对此问题, 我今年在《环境法评论》上发表的“环境法律关系特殊性探究”有详细论证, 对此问题有兴趣的老师和同学可以参考。
环境法有很多特殊的规则, 这些规则来自于对传统法律制度的“突破”, 但有些突破实际上是对原有法律制度所规定的权利加以限制, 比如对所有权行使的环境保护义务;有些突破是扩大保护或者救济, 比如无过错责任、危险犯;这都涉及如何处理环境法与传统法律制度的关系问题。其实, 传统法学研究中的法律解释是可以用于这方面的研究的。比如, 2017年, 在编纂《民法总则》时, 我们进行了许多论证, 经过艰苦的努力, 将“绿色原则”写入, 也就是《民法总则》第9条。现在, 正在进行民法典各分编的编纂, 一个重要的理论问题是“绿色原则”是否是民法基本原则?“绿色原则”是否可以在分编中制度化以及应该怎样制度化?关于这个问题, 民法学界内部有分歧, 有人说这不是民法的基本原则, 有人认为这仅仅是一个宣示性条款, 有人说这是外部性原则、限制性原则, 等等。环境法学者如何看待这个问题?“绿色原则”作为民法的一项基本原则, 对于环境法有什么意义?需要环境法学者认真的论证和思考, 但是, 目前看到的深入研究这个问题的环境法文章很少, 能够与民法学者进行深入交流, 在同一个语境下去讨论相关问题的学者不多。根本原因在于, 环境法学者对于相关学科的概念体系、思维逻辑没有真正理解, 难以在同一水平上对话交流。对此, 我和研究团队的同事有一些研究, 在今年《中国法学》第1期发表了《“绿色原则”在民法典中的贯彻论纲》, 供大家批判。
3.作为环境法理论基石的环境权
关于环境权的研究, 有不少成果, 但存在的最大问题是将不同层面的环境权混为一谈, 看起来争论很激烈, 实际上是“关公战秦琼”。我以为, 环境权是环境法的权利基础。在这个意义上, 环境权表征的是环境法将“人—人”关系转变为“人—环境—人”关系的“新法理”。目的是建立人在良好环境中生存的法理依据, 解决的是环境法产生的权利基础与权威性问题, 这是环境法被信仰和被遵守的前提。
环境权至少可以分为三个层面:一是作为学科基石的权利, 这是价值层面的;二是法定的基本权利, 这是宪法和基本法层面的;三是具体的权利义务, 这是制度规范层面。不仅三个层次的环境权的内涵外延完全不同, 而且不同层次的研究需要解决的问题也完全不同。如果眉毛胡子一把抓, 不仅在导致环境法学科内部的沟通和对话困难, 而且会影响环境法与整个法学的交流与理解。关于这个问题, 我今年也写过一篇文章, 题目叫“环境权入宪的理路与设想”, 发表在《法学杂志》2018年第1期, 大家可以从这篇文章中了解我的基本观点。特别强调环境权理论包括三个方面:目的是要建立一种新型的法律关系, 承认自然环境的主体性;目标是要确定环境权在法律体系中的位置, 实现“旧法理”和“新法理”的沟通;途径是在宪法和相关法律中加以明确的规定, 使其能够得到最全面和最充分的保护。
我们知道, 今年刚刚通过的《宪法修正案》, 实现了生态文明入宪, 但没有明确写入环境权。最近, 我看到两位宪法学者的文章, 分别从不同角度论述了环境权问题。他们都认为, 此次修宪, 在一定程度上回应了环境权入宪的诉求, 是一个进步。环境法学者关于这方面的文章也不多。能不能从宪法解释学的角度, 结合宪法修正案, 深入研究宪法上的公民权利条款, 对环境权进行宪法解释?我希望提出这个问题可以激发更多的老师和同学进行研究。
4.环境法方法论问题
关于方法论, 环境法学者关注不多。我的看法是我们自觉不自觉的在运用还原论研究环境法, 整体论方法运用不够。其实, 环境法方法论应该是还原论和整体论的超越, 既见树木又见森林。传统的部门法理论, 现在环境单行立法都是建立在还原论基础之上, 我们所批评的“公—私”法二元对立、所有权不受限制, 以及以环境保护对抗环境保护等等, 都是以还原论为支撑建立的法律制度出现的问题。因此, 我们需要整体论, 从系统、连续、宏观的角度来构建环境法理论与环境法制度, 但是, 完全的整体论也会出现诸如权利泛化、制度运行缺乏机制等问题。两种方法论各有利弊, 我们应该有清醒的认识, 如何扬长避短, 合理运用两种方法论, 也是一个值得高度重视的问题。
总之, 中国进入新时代, 环境法学人有新使命。用法律思维、法学方法、法言法语研究环境法, 建立中国的环境法学理论是这一代环境法人的历史责任。我认为, 这个理论体系包括三个层次、两条主线, 三个层次:第一层次是环境法哲学和法理学, 第二层次是环境法学研究范式和环境法律规范体系, 第三层次是环境法解释和环境法制度。两条主线:一条是学理线, 目的在于展现环境法的法律理性与科学理性, 建立“当下”的环境法理论, 提升环境法学的解释能力;另一条是实践线, 目的在于形成裁判规则和执行规则, 指引环境司法和环境执法, 以保障环境法的一体施行。
四、当前环境法学研究的重点问题
关于当前环境法学研究的重点问题, 结合国家及研究会正在积极推进的研究课题, 讲三个方面, 即适度推进法典化、长江流域立法、生态损害赔偿制度改革。相关的课题和研究成果最近将陆续推出, 我在这里与大家分享一些观点和思考。
(一) 推进适度法典化
我们把“环境法典”称之为绿色法典, 是为了突出其核心理念。研究会和我已经以多种形式提出建议, 将环境法典编纂列入十三届全国人大常委会立法规划。目前进展顺利, 我比较乐观。今年, 研究会将举办第一次环境法理论研究高端论坛, 研讨主题是环境法法典化。最近, 也准备发布研究会招标课题来推动绿色法典的编纂研究。推进绿色法典编纂, 意义不仅在于法典本身, 而是有利于促进和提升环境法学理论研究水平, 学科建设的水平。法学是法典的基础, 任何一部法典都是法学家和立法者共同完成的。法典是法学的产物, 法学支撑法典的应用。推动适度法典化, 有几个重点:
一是明确适度法典化的“绿色法典”编纂原则。“绿色法典”不应也不可能成为“包治百病”的“灵药”, 必须厘清不同性质的法律问题, “有所为有所不为”, 围绕生态文明体制机制改革的核心问题, 推进环境立法的适度法典化。
二是提出适度法典化的“绿色法典”编纂方案。这需要法学家提出基石性的概念、价值理念、法律关系、基本原则、规范体系, 然后通过法典来确认环境法的基本概念、固定的价值目标、承认法律关系、确认法律原则、形成规范体系。
三是合理借鉴国外先进经验。目前, 我们已经找到了11个国家的环境法典, 正在组织翻译出版。这些国家的法典, 体现了三种不同的立法模式, 我们可以借鉴法国、意大利、瑞典、哥伦比亚等国成功法典化的经验, 分析德国、俄罗斯等国法典化过程遇到的困难和问题, 结合中国实际, 在“绿色法典”领域为世界提供中国方案。
(二) 长江流域立法
长江流域立法也是当前各方面高度关注的大问题, 尤其是在提出“共抓大保护, 不搞大开发”的理念以后, 十三届全国人大常委会在本届完成长江保护的立法, 应该不是问题。
但是, 长江流域立法的难度之大, 可能超乎我们的想象。我带领的团队承担了国家社科基金重大项目《长江流域立法研究》, 经过两年多的努力, 取得了一些成果。但也还有许多问题, 需要深入研究:
1. 长江流域立法是巨大复杂系统立法
长江流域立法是涉水法律, 但它涉及水源、水质、水系、水路、水岸、水生态等多种“水”, 既有生产、生活、生态用水关系, 也有上下游、左右岸关系, 还有地区、行业、部门关系, 它是一个巨大复杂系统的立法。
长江法要解决三个问题:第一, 开发利用与保护;第二, 流域与区域之间的权力配置;第三, 制度传承和创新。立法目的是保障水安全、水公平和水的可持续发展。
2. 长江流域立法是横切面立法
我们过去的立法都是从中央到地方、以行政区域管理为主的线性立法, 但是, 长江流域跨区域、涉水事务众多, 现行的线性立法模式不能满足需求。要解决长江流域问题, 必须在过去的多条线上横切一刀, 形成一个流域法律体系, 解决不同层级法律之间的关系、不同性质法律规范之间的关系。我们将它定位为政策性、监管性的综合法。这种流域立法在目前的法律体系里没有出现过, 有许多问题需要研究。
3. 长江流域立法目的在于解决流域性问题
流域性问题涉及的面更广也很复杂, 从立法上看最重要的问题是为解决流域问题提供法理依据。其核心问题有四:一是流域的法律属性, 二是流域治理和区域治理的关系, 行政治理圈与流域圈之间应该如何来融合?三是流域治理的事权划分, 长江流域涉及19个省 (市、区) , 长江经济带涉及11个省 (市、区) , 如何合理划分中央事权、部门事权、地方事权、社会组织事权?四是多元共治机制的建立。从权利的角度看, 至少涉及公权与私权, 生存权与发展权, 发展权与环境权, 物权与资源权, 个体权与公共性权利, 这些权利如何排序?
(三) 生态损害赔偿制度改革
中共中央办公厅、国务院办公厅下发《生态环境损害赔偿制度改革方案》, 要求从2018年1月1日开始在全国推行。目前这项制度尚无法律依据, 法律理论与实践问题亟待解决。
生态环境损害制度试点方案授权省以及省以下人民政府, 以国家自然资源所有权人的身份提起诉讼。这里涉及几个问题:行政机关提起索赔磋商或诉讼法律性质是什么?生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼是什么关系?生态环境损害赔偿诉讼能适用《侵权责任法》吗?或者应该如何适用?生态环境损害民事诉讼可归于哪种诉讼类型?既然是损害赔偿诉讼为何不能适用侵权责任法?
2016年开始试点, 到现在诉讼案件不多, 但也暴露出很多问题。首先, 法院对行政磋商结果进行司法确认, 这与传统意义上的“确认之诉”是什么关系?其次, 试点方案明确排除适用《侵权责任法》, 但实践中原告依据《侵权责任法》提起诉讼, 法院如何受理、如何审判?再次, 对同一个违法行为, 既提起公益诉讼又提起公诉, 还提起生态损害赔偿诉讼, 这三个诉讼是什么关系?昂贵的司法资源如何才能有效发挥作用?另外, 还有省政府与公益组织共同提起诉讼, 这个诉讼的性质又是什么?
这是一个实践亟待解决的理论问题, 涉及到生态环境损害赔偿诉讼的法律性质, 涉及私益诉讼、公益诉讼、国益诉讼的关系, 涉及各种诉讼之间的程序衔接以及诉讼效力顺位等一些基础性的问题, 如果不研究清楚, 会导致实践中的混乱, 甚至抑制环境司法的效能。我看了诉讼法学者的文章, 还比较深入。但环境法学者的文章, 涉及核心的问题和基础理论构建的不多, 基本还停留在制度的必要性、可行性等表面, 缺乏深层次的分析论证。现在需要我们做的, 是面对实践过程中出现的问题, 提出解决问题的方案。而不是构建空中楼阁般的理论体系。由于时间有限, 这些问题在我发表《生态环境损害赔偿概念的法律辨析》一文中, 以及在相关研讨会上都有详细说明, 这里不再展开。
五、当前环境法学研究应注意的问题
最后, 我谈谈当前环境法学应该注意的几个问题。
1.深刻认识我国环境法治与环境法学研究的时空场域, 自觉增强环境法学研究的历史责任感
时代需要环境法学, 为环境法学研究提供了难得的机遇期和时间窗口。生态文明建设既为环境法学研究提供了丰富的社会实践场域, 又对中国特色的环境法学理论研究提出了迫切需求。我特别希望环境法学人面向中国的实践研究环境法。博士论文、硕士论文应多研究中国正在发生的环境法现象, 为解决激烈的矛盾和冲突提供法律方案。改变环境法论文多侧重于提出立法建议, 很少解释环境法, 为法律执行与适用提供方案的现状。
2.深入理解环境法学研究中的“既见环境又见人”, 增强环境法学研究中“人民主体”与“生活本位”的研究意识
环境法是我们身边的法律, 要能够解决我们在日常生活当中遇到的困难和问题。这需要我们以“生活”为环境法学研究的本位, 高度关注环境污染和生态破坏对人民生命健康、人格尊严、物质条件的影响, 深入研究政府、企业、公民、社会等多元主体在美好环境生活建设中的作用机制, 努力减少造成公民环境生活发展不平衡、不充分的因素, 大力增强公民环境生活与经济生活、政治生活、精神生活、文化生活的协调与共生, 把人民群众对美好生态环境的需求作为学术研究的重点。
3.科学设定环境法学研究的学术标的, 将学术精力凝聚于环境法学研究主战场
环境法学理论研究的主要任务是通过系统研究来阐释、解析、建构我国的环境法治体系, 并增强环境法治对整体法治的贡献力, 从而提升国家的治理体系与治理能力, 保障公民的环境权利或环境法益。外来的思想、思潮等既要保持开放, 也要加以甄别。高度重视我国丰富的生态文明建设实践, 坚持四个自信, 努力打造环境法学研究的中国学派。
4.正确处理学科建设与学术研究的关系, 通过高水平环境法学术研究提升学科建设水平与人才培养质量
学科建设的核心是提高学术研究的水平, 学科建设包括研究平台、研究队伍、研究成果, 要充分发挥学科建设的人才培养作用, 培养一批高素质的环境法人才。一定要注重法学思维、法学理论的培养。环境法学是以环境问题的法律解决为基本范畴的科学领域与学术体系, 既从属于法学学科, 又兼具环境科学等自然科学的部分属性。我们要正视环境法学人才培养质量与学术训练水平不能完全满足新时代高水平学术研究的需要的现实, 调整优化我们的环境法学学科体系, 加强环境法学与传统法学和相关学科的互联互通, 既保持学科秉性, 又包容开放, 既将环境法学融入法学大家庭, 又为法学注入新的生机与活力。
5.努力探寻环境法学研究的方法路径, 大力增强环境法学研究的学术质量与成果品质
环境法学的规制与调整对象虽然独特, 但环境法学研究的工具、手段等方法路径却不可能脱离基础而平地起飞。环境法学研究应高度重视法学理论以及法学学科的研究范式、分析工具、分析方法, 坚持环境法学研究的“法律血统”, 以通用的法学概念、严密的法学逻辑对研究对象进行规范的学术分析, 将学术论证与实践问题的解决方案统一起来。加强环境法学研究中学术命题的提炼, 不断提升环境法学研究成果的学术品性, 增强环境法学研究的学术魅力。