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摘要：本文阐述了构建惩治和预防腐败体系的重要意义, 分析了合资铁路企业反腐倡廉工作存在的突出问题, 对构建合资铁路企业惩治和预防腐败体系的重点与对策进行了研究。
关键词：合资铁路企业; 惩治和预防腐败体系; 思考;反腐倡廉;
建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系是新形势下对反腐倡廉历史经验的深刻总结, 是反腐倡廉理论和实践的重大创新, 对深入推进党风廉政建设具有重要的指导意义。
一、构建惩治和预防腐败体系, 是反腐倡廉工作与时俱进的必然选择
1.建立健全惩治和预防腐败体系, 是推动反腐倡廉理论和实践创新的战略选择。惩治和预防腐败体系建设, 是在总结历史经验的基础上, 对人类社会发展规律、社会主义建设规律和反腐倡廉工作规律认识进一步深化的必然选择。反腐倡廉作为党的建设的组成部分, 是社会主义民主政治建设的重要一环, 而构建惩治和预防腐败体系, 正是深入开展反腐倡廉工作的客观要求。党的十三届四中全会以来, 按照中央的决策部署, 各级党委、纪委不断加大工作力度, 党风廉政建设和反腐败斗争取得了明显成效, 消极腐败现象滋生蔓延的势头得到遏制, 一些诱发腐败的深层次问题正在逐步得到解决。但随着工作的深入, 党风廉政建设和反腐败斗争对从源头上预防和治理腐败的要求越来越高, 把惩治和预防有机结合起来, 纳入规范化、制度化、法制化轨道, 走依法治腐之路, 成为反腐倡廉理论和实践创新的战略选择。
2.建立健全惩治和预防腐败体系, 是从源头上加大防治腐败力度的根本举措。党的十六大以来, 随着形势的变化, 原来以事后惩治为主的工作思路和方法, 已经难以适应实践的发展, 出现了一些新问题:一是有些人抱着“有权不用, 过期作废”的心理, 认为自己即将退休, “不捞白不捞”, 在退休前大肆贪污受贿, “59岁现象”突出;二是因为事后惩治具有滞后性, 等到事情暴露、有关部门把违纪问题查清, 巨额财产已被挥霍、浪费、蚕食、转移, 国有资产流失严重;三是惩治腐败虽然具有较强的震慑力, 但其治本功能较弱, 源头预防乏力, 在利益的驱动下, “前腐后继”者大有人在。因此, 面对反腐倡廉工作的新情况, 我们在坚决惩治腐败的同时, 必须从源头上有效预防腐败, 建立健全教育、制度、监督并重的“惩防体系”。
3.建立健全惩治和预防腐败体系, 是保证合资铁路健康发展有序推进的必然要求。合资铁路企业具有自己明显的环境特点, 它要求其反腐倡廉工作也必须立足于这些特点:一是地处改革开放前沿的地域特点。合资铁路一般都位于经济发展较快地区, 员工的思想非常活跃和前卫, 各项改革也具有很大的前趋性。这决定纪检监察工作必须与时俱进, 既要在整个改革过程中反对腐败, 也要允许和保护在改革中“摸石过河”的探索, 不“误伤”, 不枉纵, 有效保驾护航。二是合资铁路的企业特点。合资铁路是自主经营、自负盈亏、自我发展的经济实体, 既要在全国路网中作出自己的最大贡献, 又要在其中保持自我发展, 不可能“等、靠、要”。因此, 纪检监察工作的最重要使命, 就是保证国有资产免受侵害、保值增值。三是灵活的体制特点。合资铁路相比国铁而言, 其经营机制、管理体制更为灵活, 更加注重行业实际。这些特点客观上增大了合资铁路党风廉政建设和反腐败斗争的难度, 这就要求必须从教育入手, 加强制度约束, 为合资铁路健康发展提供强有力的保证。
二、合资铁路企业反腐倡廉工作存在的突出问题
1.思想观念陈旧。
合资铁路是铁路走向市场, 实现投资主体多元化, 在管理体制、经营机制上不断创新的有益探索。同样, 合资铁路的党风廉政建设和反腐败工作也要与之相适应, 在实践中不断创新。但必须看到, 有些同志反腐倡廉的思想观念还跟不上形势, 难以适应现代企业制度要求, 主要表现在两个方面:一是认为合资铁路不同于国铁, 主要任务是搞好经营和建设, 没有更多的精力抓反腐倡廉工作。这种认识上的偏颇, 导致了反腐倡廉与发展经济之间的关系失衡, 党组织的作用得不到充分发挥, 对党员干部疏于教育、疏于管理、疏于监督, 容易滋生消极腐败现象;二是认为国铁的反腐倡廉体系已相当完备, 完全可以解决合资铁路的问题, 于是照搬照套。这种囿于国铁原有框架的纪检监察工作思路, 不仅解决不了合资铁路的实际问题, 更无法为国铁如何在市场条件下进一步加强反腐倡廉工作提供实践经验。
2.组织机构不健全。
从某种意义上讲, 合资铁路与国铁相比, 市场经济的因素要多一些。由于市场经济的特殊性, 再加上政策的不配套、制度的不完善、管理的不到位, 合资铁路更容易产生腐败, 因此构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系显得尤为重要。但合资铁路目前在机构设置上体现出精干的特点, 有纪检监察组织机构的单位, 纪检监察组织要承担多项工作;有些单位由于人员较少, 不设专门机构, 纪检监察工作没有专人负责, 处于“荒芜”、“半荒芜”状态。以上这些情况, 在一定程度上对反腐倡廉工作造成了影响。
3.监督制约机制弱化。
主要表现在: (1) 企业各级监督机构的作用不能充分发挥, 形不成有效监督。一是部分企业党组织的工作思路和工作方法, 不能适应新形势、新任务的要求, 核心作用发挥不强;二是企业的纪检监察组织在机构设置、人员配备、工作权限、奖惩机制上存在不利于有效监督的因素;三是企业职代会和工会等组织, 因缺乏有效的实施监督手段和保障监督权力的具体措施, 难以发挥民主监督的作用。 (2) 监督职能不明确。按照现代企业制度的要求, 合资铁路基本都建立了监事会。监事会和纪检监察组织如何理顺关系, 各司其职, 履行好监督职能, 防止出现“监督空白”, 需要在实践中认真研究和探索。 (3) 监督制度刚性不强。合资铁路企业对领导人员应该怎么做、不该怎么做的规定较多, 但对不按制度办事要怎么处理规定得不够严细。因此, 权力的正确运用往往要靠领导人员的人格和道德素质, 一旦领导人员的人格和道德产生异变, 就容易产生权力的滥用, 如事权上的独断专行、财权上的大权独揽、物权上的横加干预、人权上的为所欲为等。
三、合资铁路企业构建惩治和预防腐败体系的重点
1.加强对资金运用管理的监督。
合资铁路实行投资主体多元化, 但股东的出资额难以满足其实际需要, 导致合资铁路绝大多数是借贷建设、负债经营, 资金需求大;新线建设、既有线改造和技术装备现代化, 也都需要强大的财力支持。这必然带来企业资金的大筹集、大流动, 带来投融资主体、渠道、方式多元化和复杂化。因此, 纪检监察机构必须加强对资金和财务管理的监督。不仅要通过对资金流动过程和企业账户设置的监察, 看企业财务审批是否规范, 有无挪用、贪污大额资金的问题, 是否存在做假账、账外账、私设“小金库”等问题, 而且要重点监察合资公司、合资货场是否存在利用关联方交易转移、侵吞国有资产的行为;要通过执法监察完善财务管理制度, 建立重大财务事项、重大经营活动、主要资产变动报告制度和资产流失责任追究制度, 凡涉及财务收支的重大业务计划、经济合同、经济协议等, 必须实行联签;要加强对外资金运用、物资采购资金、建设工程资金运作状况的执法监察, 防范资金风险, 特别要注意防范腐败分子有计划转移资金、携公款外逃等问题发生。
2.加强对物资购销的监督。
推动铁路又好又快发展, 必须实现技术装备现代化和加快铁路信息化。从目前合资铁路的现状来看, 机车车辆等技术设备和信息设备远达不到这“两化”的要求。因此, 为了实现又好又快发展的目标, 技术设备和信息设备将被更换和改善, 再加上油料、燃料、线上料等其他物资的购销, 物资购销将成为合资铁路发展的热点, 也是执法监察的主要领域。要重点监督物资购销是否实行了规范的招投标程序, 是否存在人为增加购销环节, 高价购进、低价卖出、以次充好和私下交易、收受“回扣”等问题。对机车车辆等技术要求高的大宗物资的采购, 不仅要面向国内市场, 而且要面向国际市场, 货比三家, 选择质量好、价格低、服务优的产品, 降低经营风险。
3.加强对建设工程项目管理的监督。
合资铁路是近年来的新生事物, 组建时间不长, 收尾工程和配套设施的建设还不同程度地存在, 特别是在大规模铁路建设背景下的新线建设、既有线改造等, 都将掀起新一轮的建设高潮。因此, 加强建设工程项目执法监察, 将是纪检监察机关一项经常性的工作。必须抓住“三审” (各种资质资格的审查、评优评奖的审定、计划的审批) 、“两交易” (工程承包发包交易和房建项目交易) 、“一服务” (建设工程项目的公用事业服务) 这些重点部位和环节, 监督检查工程招投标程序是否健全、操作是否透明、监管和审批程序是否完善等问题。建设工程项目招标规则要逐步与国际惯例接轨, 公开招标工程标底, 杜绝标底编制、审查过程中存在的腐败现象, 使打听标底和泄露标底失去意义。
四、构建合资铁路企业惩治和预防腐败体系的对策
合资铁路企业要从实际出发, 立足教育, 注重制度建设, 强化监督, 着力构建与自身相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系, 为企业发展稳定大局提供坚强的政治保证。
1.加强反腐倡廉教育, 筑牢拒腐防变的思想道德防线
组织领导上, 要体现“全方位”。企业党政纪都要坚持把宣传教育当成大事来抓, 明确党政“一把手”是宣教工作第一责任人;纪委要积极向党委建议, 将党风廉政建设作为中心组学习的重要内容, 并形成制度;要整合教育资源, 健全完善党风廉政建设宣传教育工作联席会议制度, 定期研究安排宣传教育工作, 组织、宣传、干部等部门要按照联席会议要求, 把党风廉政建设宣传教育工作纳入部门整体工作, 形成教育合力。
教育途径上, 要体现“多渠道”。要注重发挥企业内部宣传载体的作用, 不定期编发党风廉政知识专辑, 对反腐倡廉各项工作和先进典型、先进经验进行深入宣传;要运用信息技术等现代化手段, 建立开通企业“党风廉政网”, 利用网络对党员干部进行教育, 发挥现代传媒工具的优势;要创新教育形式, 分地区召开党风廉政通报会, 通报和剖析典型案例, 开展警示教育。同时, 还可通过举办党纪政纪知识抢答赛和自编自导自演以反腐倡廉为题材的文艺节目, 使教育真正入情入理、入脑入心, 增强了说服力和感染力。
教育内容上, 要体现“宽领域”。一要不失时机抓好预防教育, 特别在元旦、春节、中秋、国庆期间要重申有关规定和纪律, 做到早打招呼、早敲警钟、防患未然。要注重抓好中心工作和重大改革方面的纪律教育, 防止各种违纪问题和不正之风的干扰, 确保工作顺利推进。二要坚持不懈抓好专题教育。要精选教育主题, 以领导干部和“六管”人员为重点, 采取领导上辅导课、举办培训班、组织观看反腐倡廉电教片等多种形式, 把教育活动搞得有声有色。三要创新形式抓好“三观”教育、党纪政纪条规教育、先进典型示范教育和反面案例警示教育。四要对两级领导班子成员进行民主集中制、党风廉政建设责任制教育。
教育对象上, 要体现“多层次”。一要把领导干部、“六管”人员作为教育重点, 在每年的“纪律教育月”活动中, 组织对其进行重点教育。二要通过多渠道的宣传, 把教育向基层党员、干部延伸。三要强化对纪检监察干部的职业道德教育, 使纪检监察干部队伍始终保持昂扬奋进的精神状态和“无私无畏、公正严明”的可亲、可信、可敬的良好形象。
2.加强党风廉政制度建设, 健全反腐倡廉的制度体系
依靠好的制度惩治和预防腐败, 是做好反腐倡廉工作的根本途径。合资铁路企业要积极推进制度建设和制度创新, 逐步形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制。
集思广益、科学合理地制定各项制度。要从客观实际和工作需要出发, 建立健全党风廉政建设责任制定期检查考核和责任追究制度、廉政谈话制度、党风廉政建设宣传工作联席会议制度、党风廉政建设“一岗双责”制度、基层单位纪委查办案件“一案一指导”制度、基层单位纪委案件线索报告制度、党风路风联络员监督制度和建设工程项目、物资设备采购招投标制度等。要针对权力运行、重大建设项目确定和大额度资金运作等关键环节, 制定“三重一大”问题决策程序, 规定权限, 明确责任。要结合合资铁路的现代企业制度特点, 建立健全《董事会工作条例》、《监事会工作条例》、《总经理工作条例》和《公司章程》等, 完善治理结构, 坚持程序决策, 逐步形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。
加强监督, 狠抓制度落实。一要加强制度教育, 使广大党员干部从“人治”的习惯中解脱出来, 不断增强制度意识, 自觉遵守和坚决执行党纪国法, 变“人治”为“法治”。二要增强制度的刚性, 开展经常性的督促检查, 解决制度执行不力的问题。当前特别要注重抓好党风廉政建设责任制的贯彻落实, 对领导干部在党风廉政建设方面的失职行为, 坚决依据有关规定追究责任, 维护责任制的严肃性, 增强约束力。
3.加强监督制约, 形成权力正确行使的有效机制
要通过健全监督制度, 完善监督形式, 优化监督网络, 从“侧重监事”向“全面监权”拓展, 逐步形成结构合理、功能互补、体系完备、制约有效的监督网络。
结合工作实际, 明确监督重点。首先要明确监督的重点对象是各级领导机关、领导干部特别是主要领导干部和“六管”人员;监督的重点内容是对资金运作、建设工程招标、物资设备采购和干部选拔任用的监督。其次要明确监督的核心是对权力运作的制约, 并将监督重心从监督干部的行为转移到监督权力运作上来, 实行权力的合理分解、科学配置和有效制约, 有效防止权力失控、决策失误和行为失范。
整合监督资源, 优化监督网络。一要通过认真落实领导干部任前谈话、廉政谈话、诫勉谈话和纪委负责人同下级党政主要负责人谈话等制度, 强化经济责任审计, 加强自上而下的执纪执法监督。二要通过厂务公开、述职述廉、民主评议等形式, 畅通信访渠道, 加强自下而上的群众监督。重点加强对车间、班组奖金分配、考核、提干聘干等职工群众关心的热点问题的公开情况进行监督, 做到真公开、敢公开、公开好。三要通过严格执行民主集中制, 严格党内生活制度, 开好领导干部民主生活会, 班子成员之间相互谈心、交心、提醒, 加强交流沟通和“平行”监督。四要通过落实 “初步核实、报告、领导干部提拔任用征求纪委意见、纪检监察机关领导干部提名、任免、兼职、调动必须征得上级纪检监察机关同意”等四项制度进行党内监督。五要通过在职工群众中聘请党风路风联络员进行横向、纵向监督。