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摘要：“城中村”的存在，严重阻碍了城镇化发展进程；城市、农村的二重属性，决定了“城中村”改造的必然性和复杂性。基于浙江省嘉兴市七星镇在“城中村”改造过程中，在土地流转、户籍制度、村民社会保障等实践经验，构建政府、开发商、村集体、村民的博弈模型，引入财务平衡理论，探究适应社会经济发展规律的“城中村”改造中政府的行为选择。
关键词：嘉兴市七星镇；“城中村”改造；博弈模型；财务平衡；政府行为选择
一、引言
城镇化是人类社会发展的客观趋势，同时也是国家现代化的重要标志。在新形势下，我们必须深刻认识新型城镇化对经济社会发展的重要意义。当前，很多学者都注意到了“城中村”及其改造问题，并对此进行了相关研究。但既有的国内研究成果，主要是针对改造过程中暴露的局部问题展开讨论，很少从财务平衡的具体操作性出发，以及基于可持续发展的整体性高度对其进行阐述，提出的建议对政府的行为选择拓展并未起到很好的效果。
“城中村”改造至今，成功的案例屈指可数。尽管各地方政府投入了很大的精力进行“城中村”改造，但结果依旧无法获得各方的满意。由于“城中村”改造问题涉及地方政府依赖的土地财政，同时，政府与“城中村”改造相关群众间的利益无法达到很好的协调，而且最重要的是，改造后的土地利用规划盲目模糊，因此，政府寄希望于房地产业拉动地区经济发展的路线，已不再适合当前局势。
我们需要的是一条可持续的地区发展模式，而这也正是目前“城中村”改造的一大困境。原先花很大精力完成改造后取得的土地，却并未像改造前规划的那样带动地区发展，加快城市发展速度。新态势下，需要汲取近年来较为成功地区的实践经验，同时，还要考虑财务平衡问题。另外，“城中村”改造规划需要配合相关政策法规，不可照搬理论指导。
嘉兴市作为浙江省一个典型地区，土地面积的局限性限制了其经济的进一步增长。因此，“城中村”改造是推动经济发展的新动力，是解决嘉兴市，同时也是浙江省经济发展“瓶颈”的一剂良方。
二、嘉兴市七星镇的实践
在总结全国各地较为成功的“城中村”改造模式过程中，应以地方政府的改造规划是否遵循财务平衡的可持续发展路线为筛选标准。嘉兴模式在这个筛选过程中脱颖而出，其较为成功的土地改革经验、较高的群众满意度，都对各地“城中村”改造具有借鉴意义。
（一）嘉兴市南湖区七星镇“城中村”的改造概况
隶属于嘉兴市南湖区的七星镇，水路交通便捷，是上海经济开发区辐射嘉兴的前沿地，近年来发展成绩显著，并被嘉兴市纳入城市区域拓展对象，作为卫星城担负着减轻主城区发展压力的重任。
为落实科学发展观、加快统筹城乡发展，七星镇从2007年下半年开始，围绕农民增收、农业增效、农村发展的目标，积极开展土地经营权流转工作。同时，被列为浙江省统筹城乡综合配套改革的试点镇。当地政府所倡导的“两分两换”工作进展迅速，成效很大。截至2009年底，全镇5187户农户已完成置换搬迁2832户。根据农户数计算，预计目前七星镇全镇已实际完成土地置换和搬迁工作的77.3%。
由于其丰富的土地改革经验和较好的政策成效，选择七星镇作为研究重点，对嘉兴市“城中村”改造的具体情况及地方政府的行为选择进行调查与研究。调查结果不仅对解决七星镇“城中村”改造中的遗留问题会有很大帮助，也对下一阶段的“城中村”改造有重要的现实意义。
（二）嘉兴模式财务平衡实现情况的调查总结
1．嘉兴模式的内容与实施
通过调研，了解到嘉兴市“城中村”改造实践中，紧紧围绕创新改造机制、加强规划引导、停止宅基地安置、制定公平政策、调动村民积极性5个方面展开。具体到运作模式上，嘉兴市政府将其命名为“两分两换”，又称为新农村建设。
“两分两换”，是指宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开。以土地承包经营权，换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房，推进集中居住，转换生活方式。简言之，就是农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。同时，由政府招投标确认的房地产开发商出资，建设安置小区与配套设施，政府给予相应的优惠政策和支持，进行“城中村”改造。
2．“两分两换”模式在实现财务平衡中存在的问题
“两分两换”模式很好地解决了政府单独改造的资金短缺问题，兼顾到改造各方的利益。总体来说，这项政府行为给七星镇的发展带来了新鲜“血液”，大多数村民对其表示肯定。当然，也一些不认可的村民。这也是与实施“两分两换”模式时，在协调政府、村集体和开发商之间的利益问题上处理欠妥有关。同时，政府的行为选择有失财务平衡，仍需调整。经过统计出的反馈情况，主要体现在以下几个方面：
(1)估价补偿。村民对自己留存在改造地块上的待拆迁建筑评估价值，与政府聘请的具有权威评估资格的相关单位给出的评估值有很大的出入，且由于拆迁补偿标准由拆迁方单方面主观制定，村民与相关利益方对于补偿标准存在分歧。
(2)社会保障。“城中村”改造是推进新型城镇化的重要措施。转变村民身份，由农民向城市居民的变化，是“城中村”改造中很重要的一个标志。嘉兴模式的“两分两换”在社会保障问题上，虽然采取用土地承包经营权，置换社会保障的方式，但是根据村民反映，置换所得的社会保障与现行居民户籍享受的待遇仍有差距。
(3)政策权威性。问题表现在，嘉兴市推行的“两分两换”政策，在嘉兴市范围内各个县镇的实行标准有差异。七星镇选择的是集聚度最高的公寓房安置，而同属南湖区的余新镇，采取了自建房与公寓房并行，另加货币安置。政策各有侧向，在原有政策基础上的创新值得鼓励，但小地域内不统一的政策，容易让村民产生偏向性联想，质疑政策的权威性，阻碍了“城中村”改造的进展。
三、博弈模型中的“城中村”改造
调查显示，嘉兴模式在改造前期，的确取得了令人瞩目的成就，其在土地流转方式上的改革，值得全国很多地区学习。但在现阶段的改造中，仍然暴露出政府的行为选择缺乏财务平衡的考虑；在村民补偿方案及置换出的土地开发规划上，仍欠缺可持续发展的考虑。为此，将博弈论引进“城中村”改造中，从理论层面出发，从改造个体的研究，拓展到改造全局的利益均衡分析，希望可对政府的行为选择有科学的指导作用。
（一）“城中村”改造中的博弈分析
1．“城中村”改造中的博弈主体
由于“城中村”改造涉及多方面的改革，包括土地所属权的确定和转性、人口户籍管理制度的转变、村民社会保障的转型、基础设施建设等配套措施的改善等等。因而，“城中村”改造必须要有政府的介入，并由政府制定“城中村”改造规划策略。
“城中村”改造中所包含的博弈主体，是政府、开发商、村集体、村民。可理解为政府、开发商、村集体、村民四方之间的利益博弈。
2博弈行为选择
假定四方均为“理性经济人”，且博弈各方所了解的信息是完全对称的，即政府、村集体、村民与开发商之间的博弈，是完全信息的动态博弈。政府在“城中村”改造的行为选择上有两种方式，即主导、不主导。而不论哪种选择方式，以及村集体和开发商的不同行为选择，都会影响整个“城中村”改造模式的实施。
由于“城中村”改造工程浩大，需要大量的人力物力，不适合由政府承担改造的全部费用，这样势必会减少其他财政支出，影响民生。所以，目前“城中村”改造模式中的政府行为选择为主导改造，即政府降低土地出让金，同时为开发商提供相应的优惠政策；或者是政府不降低土地出让金，仅为开发商提供相应优惠政策，同时考虑自身财务状况承担部分改造资金。
（二）基于财务平衡的“城中村”改造态势分析
1．“城中村”改造中利益博弈的原因
形成“城中村”改造利益博弈的原因，可归结为土地的稀缺性。
(1)政府为了提升社会的整体效益，推动“城中村”改造，在实践中几乎都选择主导城中村改造并提供优惠政策的行为。同时，出于对“城中村”改造宏观把控的目的，政府会以提供税费和优惠政策为理由，严格控制开发商的开发强度。但实际上，一些地方政府在操作中，采取土地招标、拍卖、挂牌方式，出让改造开发权，形式上提供了便利和优惠政策，实际上变相提高了土地出让金，使提供优惠政策减少的收益，从开发商那里得到了补偿。
(2)此时，开发商虽享受税收优惠和政策便利，却要上交高额的土地溢价，负责村民的回迁或费用补偿，承担改造的建筑成本和市政、教育医疗等服务配套资金。建设一套新房，相当于背负多套房屋的直接建设成本。开发商为保障利润，只能在房屋容积率、村民拆迁安置补偿上与政府和村民博弈。
(3)同时，“城中村”村民的利益目标也非常明确，就是获取拆迁安置补偿。一方面，地方政府给出的拆迁补偿非常低，村民无法接受而拒迁；另一方面，村民获得的拆迁补偿未必真正不合理，而是被村集体的资产处置不公。实际中，由于信息不对称，村民无法获知应得拆迁补偿的真实情况，便与政府和开发商起冲突。此外，还有村民为获得更多补偿，违法抢建、乱建。
2．政府的行为选择，决定了四方利益博弈的结果
“城中村”改造的过程，就是地方政府、开发商、村集体、村民围绕土地出让金和拆迁补偿的利益博弈过程。问题的关键，在于政府让利的程度大小，包括收取的土地出让金数额、为开发商进行税费减免和补贴的程度、村民改造后的就业和社会保障、改造后基础配套设施建设等。政府的价值取向，决定了“城中村”改造中政府的行为选择，也决定了四方利益博弈的结果。
细致到狭义的财务平衡概念中，要求政府在规划前期进行预算分析时，要针对当地经济发展条件和财政收入水平，判断改造规模及资金投入。应遵守谨慎性原则，在符合政策法规的前提下合理分配收支。在具体操作时，应依据“城中村”改造项目资金风险的大小，由小到大进行合理投入；依据融资风险从小到大进行合理筹资，使财务结构维持相对平衡。
同时，在政府应在“城中村”改造工程的日常财务管理工作中，按权责发生制编制的净利润，还原为按收付实现制编制的经营活动净现金流量，对经营活动应得现金与实得现金进行分析比较、找到差异，加强对现金流量的管理，使之逐步走向平衡，防止恶性事件发生。
四、基于财务平衡的“城中村”
改造中对政府行为选择的建议
（一）充分发挥政府在“城中村”改造中的主导作用
1．界定资产性质，确定村集体资源范围
清晰界定资产性质，完善与规范资产清查，确立并完善村集体资产分配方案，确定村集体资源范围。严厉打击违章建房、私自改造，制定透明化的补偿政策。具体表现在，资产评估机构由拆迁方与被拆迁方双方共同确定，当地政府应因地制宜，确定合理的补偿标准。
2．深化户籍制度改革，推进城乡社会保障体系建设
尽快落实户籍制度改革，打破现行户籍制度，落实相关法律法规的修订。统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖全体城乡居民的社会保障体系。
3．深化土地制度改革，协调规划土地资源管理
协调规划土地资源管理，规范土地一级市场，切忌盲目开发改造地造成的二次浪费。应设立专门机构，以调控土地市场。摆脱利益纠缠的困境，使地方政府财政能够独立运转。
（二）维持财务结构相对平衡，制定政策要与时俱进、不断创新
1．遵守谨慎性原则，使财务结构维持相对平衡
政府在“城中村”改造规划前期，要针对当地经济发展条件和财政收入水平，判断改造规模及资金投入力度。遵守谨慎性原则，在政策法规允许的条件下合理分配收支。依据当地“城中村”改造项目资金风险的大小，由小到大进行合理投入，使财务结构维持相对平衡。同时，还要加强经营活动中的现金流量管理，使之逐步走向平衡，防止恶性事件发生。
2．政府制定政策要与时俱进，不断创新
面对开发商只顾利益、损害村民利益的行为，可采取“连系地盘”的做法，即将旧城改造的无利润项目和新区开发的有利润项目“捆绑”在一起，使开发商在“城中村”改造这类公益项目中懂得利益取舍，最大限度地保留村民自有利益。
（三）转变政府职能，深化土地制度改革
1．政府需要转变自身职能，向服务型政府过渡
转变自身职能，向服务型政府过渡，要求政府在“城中村”改造过程中实现财务平衡。而落实财务平衡的征地原则，可分离出政府在征地活动中的利益瓜葛，遏制由于政府本身经济利益所进行的征地扩张，使政府在征地过程中利益中立化，恢复政府作为土地增值收益分配中的仲裁人角色。
2．加快落实与完善土地制度改革
例如，在土地使用权的买卖中，任何单位，包括政府机构本身占用土地，必须支付基础地价。基础地价，是不包含任何盈利的全成本地价。由基础地价附加合理收费，构成保障性住房用地的基准。这样，城镇化所需要的低成本保障房用地，也有了充裕的来源。
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