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法律乃治国之重器, 习近平总书记关于全力推进法治中国建设重要论述中指出:全面依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题, 是“四个全面”战略布局重要组成部分。十八大以来人民银行全面加强法治央行建设, 印发《中国人民银行关于印发<法治央行建设实施方案 (2016—2020年) >的通知》等系列文件, 全面提升依法行政水平。在基层人民银行层面, 法律事务工作存在现实困境仍是法治建设中需要攻克的难题。
一、依法治国势能与依法履职动能
(一) 全面依法治国的战略高度与时代宏大使命
全面依法治国是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的重要保证。金融作为经济活水, 正如习近平总书记指出:金融活、经济活;金融稳、经济稳。金融“活”与“稳”进而走向服务实体经济的“强”尤其需要在法制框架内以法治思维激活与发展。在这样的政治站位和历史高点下, 法律事务作为法治央行核心工作承担与以往不同的使命和责任。法律事务工作贯彻全面依法治国的思维更要凸显人民银行履职的权威性、严肃性和专业性。
(二) 依法履职的现实需要
依法履职是人民银行在合规履职基础上提升工作水平, 贯彻法律法规, 进一步推促科学化、精细化履职的现实需要。依法履职与依法行政是当前改革进程中人民银行工作制度化、规范化、程序化的重要保障。做好法律事务是贯彻执行《中国人民银行法》在国务院领导下, 落实“货币政策+宏观审慎政策”双支柱金融调控框架, 防范和化解金融风险, 维护金融稳定的坚强基石。
(三) 法律法规约束力增强
在当前金融法律框架内, 大量法律法规出台规范具体行政行为。如:《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》、《政府信息公开条例》、《中国人民银行执法检查程序规定》等。法律法规对行政权力行使及具体行政行为约束力增强, 对行政执法行为程序要求越来越严格, 并开始附带审查抽象行政行为———规范性文件附带审查, 拓展实体性要求。人民银行履职每一个细节应该是程序性要求的结晶和实体公平正义的直观体现。
(四) 内部监督力度加大
人民银行出台《中国人民银行依法行政审计方案》通过对人民银行分支机构履行行政许可、执法检查、行政处罚和信息公开等职责情况进行审计, 对行政执法合法性、规范性和效果性进行评价, 促进人民银行依法行政能力和依法履职水平提高。在内部审计强监督下, 纪检部门通过风险监督管理系统, 将日常行政执法纳入纪检监察范围, 更加侧重行政执法中遵纪守法、执行八项规定, 反对“四风”等要求。内审、纪检已经对法律事务工作形成全流程监督管理。
(五) 行政相对人法律意识增强
得益于五年普法规划的贯彻实施, 全社会法律意识全面提升。人民银行与金融机构在市场中除了监管与被监管的关系外, 更多时候反应出行政主体与行政相对人的博弈关系。被动接受行政行为已经不是金融机构主流选择。金融机构懂得通过法律手段与人民银行进行互动, 争取自身权益最大化, 监管难度与法律风险逐年增大。近年来法律事务报表上反映出分支行涉诉案件逐渐增多、依法维权投诉案例增多, 法律事务工作需要站上履职前沿阵地不再固守一隅。
二、基层法律事务工作不协调、不同步的现实困境
(一) 非主流的边缘化倾向
基层人民银行法律事务工作尚未成为保障、指导全行性工作开展的核心关口。在风险敞口较大的县支行法律事务只是设在金融管理部的一个岗位, 与货币信贷、金融稳定、调查统计、征信管理等主要工作相比经常被忽略。法律事务岗位工作不是工作主流和重点, 没有其他职能工作的标配:缺乏配套职权、岗位流程不清晰, 工作虚化严重。在金融消费权益保护职能上线与法律事务工作结合后情况有所好转, 但依旧没有体现法律事务“执法成律、建规立制、开道护航”的功能作用, 倒是金融维权与金融知识宣传成为日常延伸性工作。法律事务在县支行被非主流化, 并逐步退缩为边缘化职能。依法行政大背景蓝图更多是由纪检、审计来完成, 法律着色还不深刻, 渲染不给力, 法治主色调还需加强。
(二) 法治意识不到位, 管理不足
在各种学习与培训下, 基层人民银行主要领导尤其是一把手法治意识依旧不到位。一方面是因为法治思维养成是长期过程, 缺乏法律基础知识, 在素养方面提升会更为缓慢。每年培训学习多是条文解读, 实际案例支撑不多, 震撼性不强, 学习只是点到为止走过场;另一方面, 基层法律风险虽大, 但法律是道德底线社会化, 部分领导觉得违法比较遥远, 远不如追查问责来得刀刀切肤, 痛感十足。法律规范、指引作用, 更多时候只是参考意见, 不如党规党纪一般给人压力和责任。管理上缺失传导到具体操作岗位, 有时会出现只知规章制度, 不知法律的情况。部分操作岗人员法治意识与程序性思维双重缺失, 在行政执法过程中欠缺程序链条保护和周严考量, 痕迹管理不到位, 潜藏风险隐患。
(三) 岗位设置与工作流程系统化不足
法律事务岗位职能并未集中整合, 而是散见于各种文件, 如:《中国人民银行法律事务工作规定》、《关于执行法律事务工作规定有关事项的通知》、《法律事务工作和金融消费权益保护工作考核办法 (试行) 》等等。这些规章制度制定有先后顺序, 对法律事务工作要求不一, 虽一定程度明确岗位工作, 但存在缺乏清晰的工作流程, 权责不对等, 具体工作要求过于模糊, 在常规性工作上界定不足等问题。法律事务工作整体并未有组织、有系统地嵌套进基层人民银行履职全过程, 太过零碎。在实际操作中事前审核过于形式化、事中监督缺乏依据与配套职权, 等到事后补救已经为时已晚, 局面难堪。
(四) 专业人员缺乏
法律事务工作需要专业人员, 至少要满足三个条件:一是具备基础法律素养, 要有高度法律敏感性, 有法律为先的惯性思维;二是对基层人民银行各项业务工作较为熟悉, 知晓法律风险分布;三是相对丰富的法律知识储备, 有一定处理法律问题的能力。鉴于大部分基层人民银行法律事务岗位都是兼职, 基本上都无法满足上述条件。人民银行人员录用在近几年在专业选择倾向上偏重于操作类专业人才如:会计;系统架构转型人才储备如:计算机;数据分析人才如:统计等, 法律专业招录相对较少。加之地方政府和事业单位对法律人才渴求与人民银行形成明显人力资源竞争, 一线法律事务专业人员缺失状况已经很明显。
三、全面推进法治央行建设, 提升法律事务履职效能
(一) 以学习提升法律综合素质
1. 要加强领导干部法律知识教育。
建议采用普法教育模式, 通过2目0前17司法年部第外0网7学期习中平台旬开刊展考核学习, 并不定期提供学习时考试成代金明”, 要融主动承担政府信息公开职责, 在合法审核、保N密O.审0查7前, 2提0下17, 绩 (。总同第时, 6应6定6期期组) 织“以案说法”的培训学习, 加大法制培T训i教m育e覆s Fi积n极an主c动e公开。七是切实落实法治 (央C行u建m设ul纲at要iv, 法et治y建N设O.要6变6“6花) 盖范围向基层人民银行倾斜。
2. 提升法律事务岗位门槛。
要求法律事务岗位人员应进行岗前培训和考试, 考试后方可上岗。在日常学习中要加大法律事务岗位学习要求, 按照不同优先级开展学习:先学习专业领域规范性文件, 再学习通用领域最新法律法规, 最后则以巩固方式学习基础法律知识。建议为所有法律事务岗位人员配发中国法制出版社的《法律工作手册》及开通如北大法宝类的多权限用户, 进一步拓展学习深度。
3. 人民银行与司法部门形成实践联动。
应在较高层级协调司法部门, 一方面加大司法部门到人民银行开展讲座培训, 剖析案例;另一方面应打通必要实践通道, 在法律法规允许范围内组织人员通过现场、录像等方式接触庭审过程, 深度感知法律工作实际, 避免过多纸上谈兵的学习。
(二) 转变理念, 重塑工作模式
1. 培养法律先行理念, 完善法律先导机制。
要贯彻依法行政思维, 在执行上级文件, 出台实施方案过程中在会议研究环节要有法律事务人员参与并提出法律意见。在发布规范性文件之前, 法律事务人员应对文件政策效应进行法律风险评估。法律审核前置应成为基层央行开展行政执法的首要标配。法律事务人员应提前判断风险, 适时界入, 尤其是要对行政许可、行政处罚、金融维权等重点环节进行全程把关。各级领导干部应重视法律先导作用, 主动激活法律事务工作效能, 积极为中心工作保驾护航。
2. 建立法治思维统领工作模式。
一是要在履职依据把控上, 行权依据要变“红头文件”为“法律规范”, 先外后内, 法律法规高于内部规章制度。二是要依法行政, 履行职责要变“权责不清”为“职权法定”, 必须梳理权力清单并进行公示, 强化外部监督对行政权力管控和约束。三是要在注重程序规范, 行政决策要变“拍脑袋定”为“按程序办”, 尤其要在民主集中基础上贯彻法律为先的宗旨, 把法律放在首位。四是要权衡主动履职范围, 管理服务要变“为民做主”为“让民作主”, 要在履职过程中充分体现人民性, 为民服务, 而不是越俎代庖。五是规范行政执法, 权力行使要变“自由裁量”为“规范运行”, 坚决避免该罚不罚、同案异罚、双罚制不到位、证据瑕疵、程序瑕疵等问题。六是加大履职透明度, 信息公开要变“封闭神秘”为“公开透拳绣腿”为“真抓实干”, 要把《法治央行建设实施方案 (2016~2020年) 》的每一项工作抓细、抓实、抓真。
3. 强化责任追究机制。
要制定与行政职责相对应的考核机制, 从目标考核、党风廉政建设、内部审计三条线出发, 确定主要负责人是履行推进法治建设第一责任人。一是要将法治建设成效纳入年终目标考核指标体系, 提升权重。基层人民银行应将法治工作作为重点工作, 加强对依法行政的贯彻落实, 定期召开依法行政会议或听取本行依法行政工作报告, 及时开展依法行政检查、依法行政评议, 并适时开展案卷评审工作, 提升工作质量。二是要在党风廉政建设责任中将依法治国、依法行政纳入责任体系, 纪检监察部门定期检查落实情况。三是要加大依法行政审计监督, 要把依法行政审计内容作为履职审计和离任审计重点之一, 加大对追责力度。四是要完善纠错问责机制, 健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序, 切实在责任追究上凸显法治精神。
(三) 加大人才储备与培养
1. 人员招录专业配比适当增加。
法律事务部门应积极争取党委和人事部门支持, 在每年人员招录过程中, 适当增加法律专业人员配额, 提前储备法律专业人才。在基层人民银行则要积极鼓励职工通过各种方式, 提升法律专业水平。
2. 加大对现有公职律师的后续培养。
目前人民银行已经按照《中国人民银行公职律师试点工作方案》开展公职律师评定, 应在评定基础上加大后续培养教育, 定期或不定期组织集中或脱产式的专业技能培训, 真正建立一支有理论、懂操作、能应诉的队伍。
3. 在经费和岗位条件上适当倾斜。
《中国人民银行法律顾问和公职律师管理暂行办法》正在征求意见, 建议内容设置上适当提升法律事务部门和人员的层级地位, 赋予相对独立性。在经费硬件保障上, 积极争取会计财务部门支持能够参照纪检、内审等岗位, 适当给予经费与待遇, 提升法律事务岗位吸引力, 激发更充沛的工作热情和动力。
参考文献
[1]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本 (2016年版) [M].京:学习出版社人民出版社, 2016:85.